体制机制改革是发展战略性新兴产业的关键
体制机制改革是发展战略性新兴产业的关键
汪克强
战略性新兴产业是未来经济社会发展的主导力量。
中共中央十七届五中全会强调要加快培育和发展战略性新兴产业。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》从我国国情和科技、产业基础出发，明确了节能环保、新一代信息技术、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等七大重点领域。根据国家发改委提出的“三步走”计划，到2015年，我国战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重将力争达到8%左右；到2020年，这一指标将力争达到15%左右。战略性新兴产业将在我国转变经济发展方式的进程中发挥中流砥柱的作用。
战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础的产业，对经济社会全局和长远发展具有重大和深远的引领带动作用。与其他国家相比，我国发展战略性新兴产业在市场规模、举国体制、后发空间等方面有明显优势。战略性新兴产业发展目标和领域布局的背后，新的经济增长极正在规模空前的投资、科技力量的会聚和一系列产业扶持政策的出台中逐渐形成。
但与此同时，体制机制障碍日益成为影响和制约战略性新兴产业发展的根本性瓶颈。深化体制机制改革，是发展战略性新兴产业的当务之急，也是战略性新兴产业持续、健康、快速发展的关键。
制约战略性新兴产业发展的体制机制问题
已经提升到国家战略层面的战略性新兴产业，正面临许多尚未打破的体制化僵局和机制障碍。从根本上看，当前我国战略性新兴产业发展存在的诸多问题，深层次原因都源于体制机制。主要体现在以下几个方面。
一是科技与经济“两张皮”的问题依然存在。
一方面，支撑战略性新兴产业发展的科技储备不足，许多产业领域的关键和核心技术仍受制于人，创新能力亟待提升。
另一方面，围绕战略性新兴产业的科技创新活动目标导向不明、投入产出低效等问题，依然程度不同地普遍存在；科研院所、高校和企业之间，在技术和人才等方面的藩篱仍未完全打破，成果转化通道还不够通畅，全国目前平均科技成果转化率不到10%，新技术的规模产业化也存在很多体制机制上的障碍。
此外，企业的创新主体地位尚未落实，创新能力总体薄弱，甚至一些高技术企业对创新的性质及其对产业战略影响的理解也还非常肤浅。
二是创新产业链及战略性新兴产业生态系统不健全。
我国高技术产业在全球产业链中长期处于基于产品出口战略的低端平台，缺乏产业自主性和创新整合能力，造成“被分工”格局和“强经济、弱产业”的状况。
曾经独立建造大型客机的工厂，长期满足于为美国波音飞机配套加工零件；曾经独立开发机车、铁路信号系统的铁路部门，则大量引进德国、日本技术。虽然经济在高速增长，但产业系统被冲击得七零八落，基干产业的组织协调性逐渐削弱，甚至在一些领域已经土崩瓦解。
这就是我国发展战略性新兴产业的产业基础和产业生态环境。
三是政府宏观管理缺乏有效的决策协调机制。
由于战略性新兴产业处于起步阶段，政府管理经验不足，对政府推动与市场主导的功能定位和协同互动关系把握不准，往往陷入“一管就死、一放就乱”的困境。
同时，由于体制上部门分割严重，决策协调难度较大，画地为牢、政出多门的现象都较为普遍，一些强势企业和部门利用传统势力阻碍技术的商业化，导致技术成熟的战略性新兴产业在商业上和国际竞争中落后于人。
从全国而言，在发展战略性新兴产业的组织部署中，还存在多头布局、力量分散、定位不准、前瞻不够、政策不协调、措施不配套等问题。
“三网融合”问题就是一个典型案例。节能环保产业的价格形成机制、创新药物的市场准入机制、卫星应用的军民结合机制等也不够健全，都对相关产业的发展形成瓶颈制约；与之相适应的中介服务机构和市场应用支撑体系建设更是任重道远。
四是财税政策支持力度不够，投资管理不善。
在支持战略性新兴产业发展方面，政府和社会资源的多元投入机制正在形成。但适应战略性新兴产业特点和要求的资本市场和投融资体系尚不健全，力度不够，投入分散，支持方式、政策体系、使用与管理机制都亟待完善。
比如一些政府机构和行业部门在专项补贴时，不进行科学论证和公开招标，直接指定补贴产业门类和技术发展路线，甚至直接补贴给地方或行业所属企业，所谓肥水不流外人田，不仅造成了资源浪费和效益低下，而且严重歪曲了政策导向，产生了深刻的不良影响。
五是区域布局缺乏统筹规划与分工协同。
在重视和积极发展战略性新兴产业的同时，一些地方不同程度地出现了一哄而起、低端拼抢的从众化苗头。
如全国有27个省、市、自治区的100多个城市都提出要打造新能源产业基地，近80%的地区选择发展节能环保产业，超过90%的地区选择发展新能源、新材料、电子信息和生物医药产业，60%的地区选择发展生物育种产业，另有50%以上地区选择发展新能源汽车。
这种盲目投资、重复建设，不仅可能产生严重的结构性过剩，造成极大的资源浪费和效益低下；而且不利于战略性新兴产业在区域上的分工协作，难以形成协调、完整的产业链和产业生态系统。
六是创新创业人才培养、使用和流动机制不完善。
创新创业人才培养是我国教育、科技和产业界共同面对的体制性难题。目前我国创新人才队伍的规模与结构（包括学科结构、产业结构、能力结构等），都还难以适应和满足战略性新兴产业发展的需求；一些产业领域特别是高技术企业，高端创新创业人才缺乏问题比较突出。在人才培养特别是人才引进中，不同程度地出现盲目草率、无序竞争、好大喜功、贪多求全、虚饰浮躁、急功近利等不良现象。
破解体制机制改革和发展难题的对策建议
继续深化科技与经济体制改革，构建产学研用合作创新机制，强化科技创新的支撑作用。
战略性新兴产业的竞争，实质上是科技创新能力的竞争。
一方面，关键和核心技术从根本上决定着产业发展的方向、水平和效益，缺乏关键和核心技术，再大的产业规模也不具备战略竞争力；另一方面，重点产业、重要领域的关键和核心技术具有垄断价值，是买不起也买不来的，必须依靠自主创新特别是原始创新，才能形成自主知识产权。
据调查，目前我国高档数控机床系统国内市场占有率不到2%，大型飞机、半导体和集成电路专用设备等大型成套设备、核心元器件和重要基础件长期依赖进口。我国风能装机容量居世界前列，但风电整机设计和轴承、控制系统等关键零部件技术仍受制于人；太阳能电池产量为世界第一，但光伏电池生产设备主要依赖进口。生物、海洋工程等前沿领域的总体水平，第二代薄膜电池技术、第三代高倍聚光太阳能发电技术等，与国际先进水平差距很远，产业化阶段差距更大。
不破除科技与经济“两张皮”的体制障碍，不充分发挥科技创新的支撑功能，战略性新兴产业就会成为无源之水、无本之木。
战略性新兴产业既代表未来产业发展的方向，也代表着科技创新的前沿方向。支撑战略性新兴产业发展的科技创新活动，必须聚焦国家业已明确的七大产业板块，强化目标导向，突出自主创新，着眼创新跨越，将突破一批核心和关键技术和掌握自主知识产权，作为首要任务和核心目标。
当前，要进一步发挥各级各类科技计划的导向作用，设置强制性门槛，使相关科技计划与国家重大工程、产业发展规划、重点行业的技术创新活动协同起来，推动产学研用结合。
如重大科技项目，要有重要的产业应用背景，能围绕制约产业发展的瓶颈问题，突破关键和核心技术，形成具有自主知识产权的系统解决方案；重大科技产业化项目，必须拥有自主创新的关键核心技术和共性技术，具有迫切的应用需求和良好的市场前景，能引领和促进相关战略性新兴产业的发展。
我国科技与经济“两张皮”的问题，既有科技系统自身体制的原因，也有在全球低端制造平台位置下，创新要素需求不旺的原因。
要抓住战略性新兴产业发展带动创新要素供需良性互动的契机，推动产业发展主体与科技资源研发主体的结合，搭建高端产学研用合作创新平台，促进学科链、创新链和产业链的对接，加大资源整合力度，在最有基础、最有可能的重点领域推动联合攻关，着力突破关键和核心技术。
企业要在强化自身创新能力的同时，充分整合和利用科研院所与高校的科技资源，提升产业技术水平；科研机构与高校也要抓住机遇，及时响应战略性新兴产业发展对科技支撑的需求，加强相关产业的前沿性和先导性技术研发，加强与龙头企业战略性合作。双方在科技计划与科研布局、科研经费与项目管理、知识产权与成果分享等方面，建立健全对接平台与合作机制，协力推进战略性新兴产业发展。
坚持以我为主、开放合作，构建协调、完整的创新产业链和战略性新兴产业生态系统。
当今世界，一国产业发展的整体水平，不再取决于该领域单一技术的领先，也不在于举国体制下少数产业发展的成功，完整、协调的产业链和产业生态系统，才是产业强国的标志。
它能有效整合创新资源和能力，使产业获得类似于生物般指数繁殖和进化发展的能力。
美国的新经济模式就不是以某种技术或某个领域的优势来确定的，而是以一系列颠覆性变革来构建创新产业链和高端产业平台，以此来主导全球产业分工。
日本和苏联能在二战的废墟中迅速崛起成一流强国，靠的也是这种产业体系。比如40年前日本开通的新干线，即使以当时的标准，其单项技术也相当粗糙，但钢铁、机械、电子、化学、空气动力学等各门类专业合力攻关，协调配套，终于引领创造了一个产业经济腾飞的新时代。
同样，一度被西方看做划时代工业奇迹的前苏联米格-25战斗机，也只是通过相关技术门类的紧密配合，把各项成熟技术发挥到了极致，在保证速度、操控性等指标超出西方同时代战斗机的同时，还显著降低了成本、提高了可靠性。
再以信息技术与信息产业发展为例。以1948年美国贝尔实验室发明晶体管、1958年制成第一台固体元件计算机为开端，晶体管的发明和微电子制造技术的飞速发展，开创了全新的信息时代。短短50年间，器件设计和制造工艺并驾齐驱，相辅发展，拉单晶、掺杂、扩散、离子注入、外延、溅射、化学沉积、光刻、表面贴装、自动化组装、纳米制造工艺等，都是在微电子器件和集成电路研制与开发过程中创造并投入运行的。
软件产业在硬件基础上发展起来，反过来又推动着设计、开发和制造技术的改进与飞跃。没有精密制造业，就不可能把固体力学和量子力学知识转化为生产力，就没有信息产业。反过来，信息技术又作用于传统工业，使之自动化、智能化，极大地提高效率、降低成本。今天，美国已开始把信息技术与新经济向产业与社会结构的纵深推进，与信息技术相关的传统产业和新兴产业都焕发出新的生命力。
长期以来，我国在全球产业和经济竞争中处于低端滑落甚至低端锁定的被动局面。发展战略性新兴产业，不仅要通过产业和技术的跨越发展，突破全球产业链的重围，而且更要注重通过相关各门类基干产业的协调配合，构建自主、完善的创新产业链和产业生态系统。
需要指出的是，经过改革开放30多年来产业基础和科技能力、经济实力的积蓄，利用金融危机和世界经济格局大调整的“时间窗口”，只要选择合适的发展路径，我国完全有条件通过发展战略性新兴产业，实现从“跟着走”到“想着走”再到“领着走”的转变，从而形成自主创新的产业系统整合能力，在全球竞争与发展中把握主动权和主导权。
全球化条件下的创新产业链和产业生态系统必然具有全球竞争性。在资源紧缺的世界里，总体恒定的战略性创新资源一些国家多拥有一些，另外国家则必然少利用一些。
我国发展战略性新兴产业，必须通过政策引导，发挥市场优势，以产业需求为牵引，以跨越发展为目标，加强国际合作，不仅要支持有条件的企业“走出去”，在更高的层次上参与国际分工与竞争协作，而且要积极整合和充分利用人才、技术、资金等方面的全球创新资源，并通过技术标准、产业规范和绿色门槛，在更高的起点上构建创新产业链和产业生态系统。
强化需求拉动，切实发挥企业的创新主体作用，为战略性新兴产业发展提供持续强劲动力。
战略性新兴产业有其自身的发展规律。从历史上看，产业革命是需求拉动和技术推动共同作用的结果。社会需求的历史性变化是技术发展和产业革命的最根本动力，但并不意味着新技术和产业革命能够按需而至。
产业发展的竞争优势主要体现在企业上，不仅要看谁的技术是主流标准，更要看谁的企业更强，谁的产品占据更大市场。
各国经验表明，凡高新技术产业竞争力较强的国家，一般都重视激励和扶持企业开展研发活动，增强企业自主创新和整合创新资源的能力，充分利用企业贴近市场的优势和在创新产业链中的主体地位，实现发展高新技术产业的目标。
在某些领域，我国对技术的投入并不少，国人的智慧与勤奋也毋庸置疑，为什么技术创新的产业化步履维艰，我们在一些关键技术上受制于人的困境长期难以摆脱？一条主要原因就是与企业脱节。
以巨型计算机的研制为例，早在1976年，我国就投入巨资研制巨型计算机；1983年底银河巨型计算机问世，几乎掌握了当时所有的计算机核心技术，共有100多项重要技术创新，部分核心技术具世界领先水平。但我国没有抓住机遇建立一套计算机技术产业体系，导致此后计算机技术和产业持续落后，核心部件大多依赖国外。
其原因既有美国商业策略的成功，也有国人对计算性能的追求，但其中一条重要原因是，当时根本没有企业的参与，未能构建起持续研发的动力机制。
企业是技术的最终载体，企业的创新主体地位不落实，自然没有可持续研发的动力。政府投资的一些产业发展缓慢甚至最终失败，主要原因是既缺乏外在的监督机制，又缺乏内在的动力机制。层层上报项目，争取政府支持，资金到手后设法敷衍；产品研制成功后，更缺乏应用推广能力和灵敏感应市场需求进行持续创新的机制，质量改进极其缓慢，赢利能力低下。
目前，我国七大战略性新兴产业中尚无一家千亿元企业，大量初创和中小企业在寻求突破性增长过程中也面临技术创新、人才、资金、市场等多方面的发展困境。缺乏大型龙头企业的带动，中小企业不强壮，发展战略新兴产业只能是一场虚火。
落实企业创新主体地位的另一个突出障碍，就是企业缺乏对创新性质及其对产业战略影响的深刻理解，不知道怎样把创新与产业发展战略联系起来，往往在重大创新突破和产业革命遽然来临时束手无策。
历史上，乐凯与柯达在胶片和冲印业务领域的合资，就是创造性破坏来临之际决策失败的典型。
当前，从需求拉动角度看，随着一批新兴经济体持续快速增长，全球能源需求和价格将随之增长，人类对新能源的技术突破和产业革命需求日益迫切；随着人口老龄化、医疗费用上升和人类健康需求的增长，人们对生命科学、生物技术和健康产业寄予的希望也越来越高；随着自然环境和气候条件的不断恶化，低碳和节能环保技术亟待取得突破。
这些都为企业参与战略性新兴产业发展提供了机遇，能否抓住机遇，确立和巩固主体地位，是企业面临的重要战略选择。比如，可持续发展问题是中国经济社会面临的严峻挑战，但大多数企业只是消极地把它看做成本和社会责任，只有少数有远见的企业家把它当做创新机遇，从而获得和发展了竞争优势。
着力解决技术进步后的商业缺位问题，构建与战略性新兴产业发展相匹配的商业模式。
战略性新兴产业成长，是一个从技术到产品再到市场应用并实现产业化的过程，必须重视解决商业模式问题，推动创新技术进入市场并走向成熟，形成利润和持续创新能力。
由于科技与经济的结合还不够密切，也由于企业对创新与战略问题的认识和理解还不够深刻，我国产业发展的商业模式问题一直没有得到很好解决。
2010年11月的深圳高交会展示了云计算、物联网、新能源等一大批战略性新兴产业的技术创新成果和高技术企业，可以说是一场战略性新兴产业技术的大巡礼；但在开发出先进技术的同时，也开发出完整商业运行模式的国内企业却屈指可数。反过来，技术进步之后的商业缺失，又会制约科技与经济的结合，影响战略性新兴产业的发展。
从宏观上看，与战略性新兴产业相匹配的商业模式，要立足于拉动经济转型和带动产业跨越发展。
如美国选择大体量的清洁能源产业集群作为战略产业转型的引擎，通过创新技术革命，制造出新产品建立新市场，既能以可再生能源为方向替代石油进口，改造国际资源分配体制，支持美国经济转型；又能改造国际商品分配机制，实现从消费社会向生产社会转变；既实现内需置换，又促进创新出口，从而构建了一个内需与创新相结合的商业模式，满足美国进口商品的价值对冲，并以此创造了超越互联网革命的新能源产业革命，拉动美国和全球经济的转型。
从微观上看，单纯的技术创新，一般说来也已经无法取得商业成功。
比如，苹果推出iPod产品时采用了7种创新，其成功主要取决于创新的音乐软件下载平台这一商业创新模式。
我国太阳能发展的重点是大规模发电，但有一家中国企业把发光二极管技术和太阳能发电技术巧妙地结合起来，其研发的太阳能电筒全部被美国、加拿大的军方和警方购买，这一创新策略和商业模式取得了成功。
荷兰的花卉产业更是一个产业链创新模式的典范。荷兰缺少发展花卉产业的比较优势（土地和气候条件），却成为世界花卉产业领袖，关键是在花卉产业链的各个环节上都进行了创新，尤其是它的封闭式温室栽培系统和交易系统，有效弥补了自然资源上的不足，把短缺转化成了竞争优势。
日本是二次创新的国家，在被美国俗称为“烟囱产业”的钢铁、水泥、纤维等产业积极投资研发，结果钢铁企业的技术水平远超过美国，生产一吨钢铁所消耗的煤炭量只需0.6吨，是世界上最好的配置水平。日本钢铁工业除了拥有值得骄傲的节省能源消耗技术外，甚至还具有发电功能，车间从不向发电公司买电，反过来把剩余的电力卖给当地的发电公司。所以日本虽然是一个无能源国家，但始终不存在能源紧缺问题。
这些基于商业模式创新的做法和经验都取得了良好的成效，值得我们发展战略性新兴产业学习和借鉴。
深化宏观管理体制改革，建立健全适应和促进战略性新兴产业发展的体制机制和政策体系。
国家相关部委之间要围绕战略性新兴产业的培育和发展，强化引导与规范、协调和联动，自上而下落实国家各项扶持政策，认真解决政策引导不力、措施配套不全和统筹协调不够等问题，健全部门业务之间的良性循环机制。
产业部门之间要强化创新协作，建立产业链上下游和产业生态系统的对接平台与合作配套机制等，如高速铁路运营商与设备供应商之间的协同创新。
产业部门和金融资本之间也要建立创新互动机制，既加大对前沿探索、基础和应用基础研究的支持，也聚焦支持产品研发的前端和推广应用的后端，提升产业整体创新能力和产业链的国际竞争力。
此外，还要充分发挥政府的引导和推动作用，统筹技术开发、标准制定、市场应用和规模产业化等创新环节，实施若干重大产业创新发展工程，促进重点产业跨越发展。
要深入研究影响和制约战略性新兴产业发展的政策问题，系统培育良好的政策支持环境；要改革科技资源配置和科技评价机制，强化知识产权保护，完善科技成果交易制度，建立健全和完善有利于科技成果转化和产业化的激励、扶持政策体系，打通技术走向市场的通道；政府对创新成果的支持要更加强调市场适应性，尊重企业对市场的价值把握；要坚持以企业为主体，加大对战略性新兴产业领域企业技术创新的投入和支持力度，既要为大企业参与国际竞争创造有利条件，也要扶持和激励中小企业发挥积极作用；要加大财政税收政策的支持力度，设立战略性新兴产业发展专项资金，建立稳定的财政投入增长机制；要深化相关产业在财税体制和投融资体系、资源性产品价格形成机制和节能环保规制等领域的改革。
要科学规划，合理布局，加强对地方战略性新兴产业发展的引导和调控。通过发展规划和政策资源进行宏观导向，加快制定战略性新兴产业指导目录，完善技术、市场等准入标准，引导地方根据不同的资源优势、基础条件和国家战略需求进行产业定位与战略选择，强化区域间产业发展的分工合作与协调配套，形成面向全球战略性新兴产业链协同竞争的整体优势。
（作者系中国科学院电子学研究所党委书记、研究员，中国发展战略学研究会副理事长）
《科学时报》 (2011-04-20 A3 观察 评论)
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