欧盟数据战略对长三角数字一体化发展的启示与建议

　　瞿晶晶1，2，何雪莹1，于新东3，张涵2

　　(1.上海市科学学研究所;2.复旦大学国际关系与公共事务学院;3.上海应用技术大学马克思主义学院)

　　文章介绍了长三角数字一体化发展现状和亟待解决的问题，借鉴《欧盟数据战略》，提出了稳步推进长三角数字一体化建设的方向和建议。

　　建设长三角数字一体化是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，实施长三角一体化国家战略，推进《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，打通要素流动壁垒，凝聚更强大的合力，推动长三角一体化高质量发展的重要抓手。长三角数字一体化正加速前进，已经形成了以多层次数字化载体建设为发展基础、智慧城市与公共服务一体化为发展关键、数字产业化与产业数字化为发展引擎、可持续生态建设与高质量智慧生活为发展愿景的新局面，但也面临亟待解决的难点、堵点。未来长三角地区有潜力成为世界上最大的智慧城市群。如何规划布局配套性治理措施，保障长三角数字一体化稳步推进，新颁布的《欧盟数据战略》(以下简称《战略》)中的重要布局以及措施具有较好的启示以及借鉴意义。

　　一、长三角数字一体化发展现状以及亟待解决的问题

　　一是公共服务一体化加速推进，整体性的高效协同机制亟待落地。长三角近期在“一网通办”“跨省医疗”等数字一体化公共服务场景上取得了突破性进展，但是整体上仍然存在层级较多、合作专题较多、整体推动不足的问题。究其原因，在于长三角数字一体化顶层设计方面还没有形成可落地的统筹体系，高效协同的顶层机制需进一步探索建立。《战略》中提到，对于关乎公共利益的数据，欧盟要建立优先访问机制，这对我国有一定的借鉴意义。未来可以在“一网通管”上重点发力，激活长三角城市大脑公共服务跨区域对接功能，建成长三角一体化运行管理系统和数字公共服务体系，实现对长三角城市运行状态的整体感知、全局分析和智能处置。打通政务数据共享壁垒，实现数据交换认证，是长三角“三省一市”公共服务有效对接、协同服务的关键。

　　二是数字化赋能价值前景广阔，最大化释放数据价值成为行业发展的关键。长三角数字产业发展全国领先，世界级数字产业集群初现雏形。当前，数字经济正在加速推动传统产业升级，产业数字化成为新的发展引擎，但目前多数企业对数据的应用还处于起步阶段，未能从业务转型角度开展预测性和决策性分析，尚未建立覆盖全流程、全产业链、全生命周期的工业数据链，内部数据资源不够集中，在各个业务系统中以较为分散的形式存在，特别是底层设备层和过程控制层没有实现互联互通，造成“数据孤岛”问题。此外，外部数据融合度较低，无法实时全面地感知数据的分布与更新。更进一步，对于提供数字化解决方案的企业，也缺乏成熟的、体系化的行业数据进行训练、模拟、应用，无法最大化释放数据资产的潜在价值。

　　三是数字一体化新基建加大投入，安全可信底线必须保障。数字基础设施是长三角互联互通、经济社会一体化发展的重要基础。“新基建”项目将实现“万物互联”，其“隐秘的威胁”可直接从网络系统扩散到工控、基础设施、金融、社会、政治乃至国家层面，一次网络攻击即可造成重大损失。因此，在有组织、高强度的攻击面前，关键信息基础设施的安全面临着严峻挑战。可信安全基础设施就如城市运行的神经中枢，是网络安全的重中之重。然而，目前在用户网络安全、标准制定等方面还没有成熟的框架体系及标准，需要进一步布局与谋划。

　　四是数字经济极速扩张，公民权利和技能存在挑战。随着数字经济的快速发展和行业数字化转型程度的不断加深，数字经济核心城市对人才的需求快速增加。目前，长三角地区数字专业领域人才已经能够满足当前发展需求，但整个社会缺少具有跨界思维和综合业务能力的通用型人才，应用型数字化人才的总需求要大于研发型的专业数字化人才需求。另一方面，高新技术支撑的数字化发展未能兼顾数字弱势群体利益。例如，健康码对老年人的包容性不够，很大一部分老年人没有智能手机或者缺乏数字技能，不能很好地使用健康码，让他们的行动受到诸多限制。国家统计局数据显示，截至2021年6月，我国网民中60岁及以上的群体占比仅为10.3%。由于缺乏合理的制度设计，庞大的社会群体成为了现代化社会治理的盲区，沦为新时代的“数字难民”。同时，数字化应用过程中，公民隐私权利的保障令人担忧，在数字采集过程中存在多头采集、重复采集，数字传输、数字分析处理和数据服务共享也没有严格标准流程与统一管控，公民隐私被泄露的风险极大。

　　二、《欧盟数据战略》四大新战略举措

　　欧盟委员会于2020年2月发布《欧盟数据战略》，强调积极推进数字化转型工作，打造欧盟单一数据市场，强化技术主权，提升企业竞争力。纵观全文，数据治理仍是其核心内容，与以往《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation，以下简称GDPR)为代表的“严厉红线管制”数据战略不同，“治理”成为了“促发展”的配套性政策方式，保障了欧盟数据一体化的高质量融合，以及数据开放应用的基础性建设。

　　一是顶层设计互操作性治理框架。《战略》指出，欧盟数字一体化的当务之急在于设计跨部门数据获取和使用的具体操作性措施，构建数据敏捷治理的整体框架。《战略》强调，欧盟当下的关键任务是建立一个赋能型的、可以供不同部门和成员国互相操作的治理框架。这种互操作性治理框架应该详实地梳理出数据使用的条件，以及制定部门内和各部门之间的互操作性要求和标准。

　　二是核心领域建设数据空间。《战略》中另一个重点举措是欧盟将推动战略经济部门和公共利益领域建设共同的数据空间。欧盟将支持建设覆盖工业、绿色协议、移动、卫生、金融、能源、农业、公共管理、技能等九大核心领域的数据空间。这些数据空间将提供大量数据池，以及支持数据使用和交换的配套工具和基础设施，从而为不同部门共享相同的治理概念和模型提供支持。

　　三是数据基础设施安全可信。在数据安全领域，欧洲已经制定了较为全面的框架，以应对成员国、企业及公民面临的数据安全挑战。但是，在新的数据范式下，存储于数据中心的数据减少，大量数据通过用户进行传播，对网络安全提出了新的挑战。未来欧盟的技术战略将由基础设施建设转向技术能力与设施建设并重，同时，启动数据处理能力相关标准的设定、设备研发以及新一代基础设施建设，并不断资助探索个人数据利用的最佳实践路径。

　　四是提升公民权利和技能。《战略》肯定了GDPR和电子隐私立法给予个人隐私的高水平保护。在公民赋权方面，欧盟委员会建议在GDPR的基础上，进一步支持个人使用其生成数据的权利。在技能方面，大数据和数据分析是目前较为短缺的技能，面临着严重的职位空缺。此外，劳动力和整体人口的数字素养相对不高，不同年龄段人口的数字素养参差不齐。为解决这一问题，欧盟委员会建议在技能和数据素养方面加大资金投入力度，扩大数字人才库，减小大数据和数据分析人才缺口，并通过“技能强化”计划，提高欧盟内具备基本数据素养的人口比例。

　　三、推进长三角数字一体化建设的建议

　　一是顶层设计互操作性治理框架，建设核心领域安全数据空间。长三角地区已经形成决策层、协调层、执行层“三级运作”的合作机制，对于区域一体化发展起到了关键的协调和推动作用。针对目前长三角协商难、执行难、监管难、动力不足等问题，应借鉴欧盟《战略》，充分发挥我国制度优势，在协议合作的基础上加强顶层设计、统筹谋划，尊重各自文化，建立包容、互补、互操作性的高效协同机制。应系统梳理不同场景下“三省一市”数字融合的关键堵点，深入研究各省市数字融合利益驱动的平衡点，深刻理解大数据、云计算、物联网等数字技术集成的应用逻辑，整体性设计在技术上具有互操作性的治理框架，编制治理框架导则解读和工作流程操作手册，进行相关人员的数字管理培训。同时，针对目前数据开放有限从而掣肘行业发展的情况，应借鉴欧盟《战略》经验，在医疗、交通、能源等核心领域建设数据空间，提供行业数据池，扩大数据赋能价值。可以将数据空间作为重要基础设施项目进行建设，在实施前开展深入论证工作，实施过程中全周期进行风险评估，打造数据交流、交互、交易的安全平台。

　　二是构建“技术+制度”的数据基础设施安全治理体系，加大综合性数字人才培养，提升公民权利和数字技能。未来一段时期是长三角数字基础设施建设的关键时期，是决定数字一体化高质量发展是否可持续的基础。作为国家重大战略的基础建设绝不能突破安全可信的底线。一方面，在未来数据分布式管理趋势下，要加大对数据收集、传输、存储、分析等关键节点的安全技术研发投入，促进云计算和大数据健康发展。另一方面，要坚持“可管可控，确保安全”的原则，长三角应该充分发挥“尊重规则，精细治理”的优势，牵头组织专家力量，研究和完善数据安全保护的相关法律，形成体系化的保障措施，实现长三角数字一体化数字治理的重要信息系统设计、实施及运行阶段的全过程安全管理。面对技术高速发展与随之而来的发展不平衡挑战，要加大综合性数字人才培养，构建跨学科培养体系，构建产业数字化的人才梯队。同时，要兼顾社会公平，尊重公民隐私，把社会伦理价值以及公民权利嵌入长三角数字安全治理体系中。

　　三是融入国际话语体系，构建具有“人类命运共同体”核心价值观的跨境数据流动规则体系。欧盟在欧洲价值观的指引下构建数据治理体系，通过制定严格的个人数据保护规则，形成坚固的政策壁垒，抵御美国借助产业优势入侵欧盟数据市场，从而在国际数据治理体系中掌握话语权。长三角一体化进程中，要融入国际数据治理话语体系，必须建立统一的数据流通和交易大市场，以降低数据流通和交易成本，建立起数据安全的屏障。要加快建设国内数据要素统一市场，重视开展国际数据要素市场跨境多边合作，发挥上海自贸试验区临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区等重点区域的辐射作用，构建具有“人类命运共同体”核心价值观的跨境数据流动规则体系。