现代管理学之父彼得?德鲁克(Peter F. Drucker)曾说,“政府必须面对一个事实:政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”政府引导基金和PPP(公私合营模式),正是这句话的实际应用,其中尤以PPP为甚。 粗略一看,我们很可能将政府引导基金和PPP混为一谈,因为二者都涉及到了政府和社会资本的融合。但不论是从历史渊源、具体发展,还是从概念含义、目标定位、适用领域等层面来看,政府引导基金和PPP都存在一定程度的区别。 历史发展:中国独创 vs 中国特色 第一支母基金,由美国一个老牌私募投资机构(Adams Street Partners)于1979年在全球范围内发起。而政府引导基金,是带有中国特色的母基金,以2002年中关村创业投资引导资金的成立为开端,并在之后的时间里发展发展迅猛。 从2005年,在国务院十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中第一次出现引导基金的概念;到2008年出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》,第一次对引导基金的概念进行了详细的定义;再到2010年《政府性基金管理暂行办法》的印发,以及在2015年财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》等,都对我国政府引导基金的发展进行了不断地规范。受政府政策利好、多个大体量引导基金设立的影响,2016年以后,我国政府引导基金实现了爆发式增长。 PPP,公私合营模式,多用于基础建设方面。PPP模式最早诞生于二十世纪八十年代的英国,历经30余年的发展,已经成为世界各国纷纷效仿、创新的模式之一。 十八大后,各级政府纷纷出台支持PPP项目的相关政策和管理办法,使PPP模式从探索发展逐步转向规范化发展。2015年11月底,国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中,已签约项目达到329个,占推介项目数量的比例为31.5%。2016年以来,PPP类项目需求不断扩大,入库项目已超过9000个,同时,以PPP为核心的产业基金也成为业内关注的焦点。 回顾历史不难得知,政府引导基金是我国独创的母基金类型;而PPP的公私合营模式,则源自英国的PPP模式,在此基础上推陈出新,从而形成了中国特色的PPP。 概念含义:政策引导基金vs公私合作模式 根据2016年底颁布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第二条,政府出资产业投资基金(即政府引导基金),是指有政府出资,主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。重庆市政府2017年3月发布的《重庆市产业引导股权投资基金管理办法》第二条则称,产业引导股权投资基金(以下简称引导基金)是指由市政府出资设立并按市场化母基金方式运作的政策性基金。 从这类规章中,我们可知,政府引导基金是一类政策性投资基金,由政府出资发起设立,然后引入社会资本,按市场化方式运作的母基金则将管理完全交由市场上的基金管理机构,政府只在投资方向、投资领域等总体进行把握,重在通过基金方式引导投资,达到促进地方产业优化升级的目的。 广义的PPP也称3P模式,即公私合作模式,是公共基础设施的一种项目融资模式。指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发,共同承担风险,全过程合作,期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。 2017年9月,国务院办公厅《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》指出,“鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目,促进基础设施和公用事业建设”。PPP,即Public—Private—Partnership,更加注重政府公共部门与私营部门的合作,以促进基础设施和民生事业的建设。 目标定位:产业投资基金 vs 公共服务合作 政府引导基金,又可称为政府出资产业投资基金,通过综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式,目的是为了充分发挥引导基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。按照相关政策规定,政府部门在这些基金中只负责“两端”,即在前端负责总体投资方案的把控,在后端把握各子基金的投资方向,具体的运营管理则完全市场化。 而在PPP项目中,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,信息更加对称,合作更加密切。作为一种公共产品的供给方式,PPP的起源和发展来源于国家治理和公共管理的需要,是政府和社会资本方在公共服务领域全方位合作的新型组织形式,通过预算安排、使用者付费、融资机制、资产退出机制等机制设计,实现收益共享与风险分担。政社合作的本质是用来提质增效、转型升级、提升公共服务能力的,而不是局限于微观交易,放大资金需求和过度金融化。 适用领域:基础设施或公共服务 vs 区域发展及双创事业 根据PPP的广义概念,其适用的领域主要是公共基础设施。再如国家发改委PPP专家库专家、国浩律师事务所合伙人王卫东所述,PPP应该适用于基本公共服务领域,例如保障基本民生的领域,包括基本医疗、义务教育、基本养老行业。但是并非所有公共项目都适合PPP模式,同样的项目在不同的地区也不是都适合以PPP模式进行推进。而一个基本公共服务项目是否能够适用PPP模式,关键要看在进行科学系统的测试后,哪种方式更适合该项目的实施模式。这也是目前通过物有所值评价,希望发现的PPP对于每个个体公共服务项目的价值所在。 政府引导基金应主要投资的领域还包括: (1)非基本公共服务领域,着力解决非基本公共服务结构性供需不匹配,因缺乏竞争激励机制而制约质量效率,体制机制创新不足等问题; (2)生态环境领域,解决生态环境保护中存在的污染物排放量大面广、环境污染严重、生态环境脆弱等问题,推进生态环境质量改善; (3)区域发展领域,缩小区域发展差距,推进区域协调协同发展; (4)战略性新兴产业和先进制造业领域,促进战略性新兴产业和先进制造业的发展,推进看得准、有机遇的重点技术和产业领域实现突破; (5)创业创新领域,改善创业创新在经济社会发展中的市场环境,切实推动大众创业、万众创新。 政府引导基金作为一种母基金类型,PPP作为一种公私合营模式,二者的不同之处包括但不限于如上几个方面,但在实践中,亦有融合之处,比如PPP产业基金。 政府引导基金与PPP之晶:PPP产业基金 PPP产业基金,简单地说,就是通过产业基金投资PPP项目或运作PPP项目的运营公司,其基金上层资金结构多为政府、金融机构及运营公司多方参与,待基金存续期结束时,采用政府回购、份额转让等方式退出。从其本质属性来看,PPP产业基金仍属于我们熟知的私募股权基金,具备私募股权基金的诸多特点。从基金的资金层面上划分,一般可分为政府主导、金融机构主导和社会企业主导。 政府主导的PPP产业基金,通常是由省级政府和地方政府以子母基金模式进行操作的。先由省级政府与金融机构发起成立省级母基金(即政府引导基金),母基金与地方政府、金融机构共同成立子基金,用于当地基建、交通等PPP类项目,并由地方政府作为劣后方,为项目风险兜底。在这一模式中,政府引导基金投资于PPP产业基金或者设立子基金投资PPP类项目,实现了二者的融合,能发挥各自优势。 在PPP项目运营模式上,其法律组织形式和政府引导基金设立的子基金一样,无外乎三种:公司型、契约型和有限合伙型。PPP和政府引导基金的适用领域方面,基础设施、住房保障等领域是二者共同发力的重要区域。政府的目标几无二致,都是致力于解决经济社会发展中偏远地区基础设施、保障性安居工程配套基础设施建设滞后,结构性供需不匹配等问题,提高公共产品供给质量和效率,切实推进城乡、区域、人群基本服务均等化。 无论是政府引导基金还是PPP,都是政府财政资金与社会资金、公共部门与私营企业合作模式的有效探索,并处在不断发展之中。如文首所言,相比于市场化企业,政府的确没那么擅长具体的市场工作;私营企业亦无法全权负责关系民生大事的基础设施建设。实践表明,采取政府引导基金和PPP等形式,政府适当放权于优秀的市场主体,有利于经济社会的转型发展。 (资料来源:母基金研究中心 2018-5-23) |