摘要： 20 世纪90年代开始，各国在经济发展战略性领域的科技竞争加剧，社会发展的需求也不断变化，同时伴随着研发活动复杂性的不但增加，由政府提供经济与社会发展关键领域的准公共科技产品的需要逐渐迫切。公私合作（PPP）应运而生，成为供给准公共科技产品的新模式。本文介绍了PPP在研发领域中的应用，总结了其特征，并提出要运用PPP理念，创新我国国家科技计划支持方式。

1 公私合作（PPP）与准公共产品供给

公私合作（PPP，public-private-partnership）是20世纪90年代开始在英国[1]兴起并迅速在西方国家传播推广的一种准公共产品供给新模式。目前，PPP在国际上并未有统一的定义，但根本上说，它是一种制度安排，在这种制度安排下，公共部门与私人部门之间形成某种合作关系，共同投入资源、共同承担风险，以提供和管理准公共产品。

PPP 模式的产生主要是适应准公共产品的特征。准公共产品是或者具有消费上的非竞争性[2]，或者具有非排他性[3]的产品，是介于公共产品[4]与私人产品[5]之间的混合产品。比如，可排他但无竞争性的可收费物品（有线电视、电力输送等）、有竞争性但无排他性的共用资源（草地、牧场等）都属于准公共产品。因此，准公共产品具有一定公共产品的特性，这就决定了政府必须直接供给或者参与供给；但同时，它还具有一定私人产品的特性，这就使得通过引入某种程度的市场机制提供供给成为更有效率的选择。

事实上，随着科技、经济与社会的不断发展，公众对（准）公共产品的需求不断增加，并且呈现多样化、多层次化，在许多方面，政府、市场以及第三部门[6]任何一方，都很难独自承担起（准）公共产品供给。因此，20世纪90年代以来，为了准确定位公众对（准）公共产品的需求，并进行高效的生产和管理，（准）公共产品的供给模式发生了较大变化，即一种相互协调、多中心、优势互补的（准）公共产品供给机制逐渐兴起和发展，PPP模式就是其中最为重要的内容。

在实际操作中，PPP模式大量应用在基础设施建设等公用事业中，并且形式多种多样，比如外包类的，特许经营类的以及私有化类的。在外包PPP中，通常由政府投资，将整个项目中的一项或几项职能承包给私人部门；特许经营类PPP则包括BOT（built-operate-transfer）、TOT（transfer-operate-transfer）等多种形式；私有化类的PPP中，私人部门负责项目全部投资，在政府监管下，通过向用户收费以收回投资并实现利润。其中，我国最为熟悉和应用较多的是BOT模式[7]。

随着各种PPP模式的成功应用，其内涵也逐渐扩展，不仅仅是一种项目融资方式，更是一种准公共产品供给与管理的新模式，是公共部门与私人部门为提供准公共产品而建立的各种合作关系，越来越多单独依靠政府或市场机制无法解决的问题通过PPP完成，并且效果更好。

2 公私合作（PPP）在研发领域中逐渐兴起

2.1 研发领域中PPP概念的提出及背景

与一般产品相比，科技产品具有显著的外溢性，即具有较强的非排他性，除基础研究一般属于纯粹的公共产品外，大部分科技产品都具有准公共产品的性质，这就决定了PPP模式在提供科技产品上可以大量应用。

事实上，单就政府与私人企业为生产准公共科技产品而建立的各种合作关系而言，研发领域中政府对私人部门的资助（公私合作）早已经存在，主要表现为各国政府为大量的企业研发活动提供直接的财政资金支持，比如国家科技计划向企业开放并给予研发费用补贴。在这些研发项目中，政府与私人企业共同出资、共担风险。但是，两者的这种合作关系通常是松散的、运行规则较简单的、短期的，无法适应经济与社会快速发展对重大准公共科技产品的迫切需求以及研发活动复杂性的不断增加，或是运行效率不高。

具体地，随着世界各国在战略性领域的科技竞争不断加剧，以及社会需求的快速发展，公众对有关经济发展关键和战略领域的创新与技术开发需求（如信息技术、航空技术），以及有关社会发展重大公共利益的创新与技术开发需求（如环保、健康），变得越来越迫切。这两方面创新与技术开发在竞争前研发阶段的外溢性较大（主要是产业共性技术），具有典型的准公共科技产品特性。但是，研发活动的复杂性不断增加，比如技术开发中不断增加的科学内容、持续创新中对外部知识的不断依赖，以及大量跨学科知识与技术的应用、开放式创新趋势等，都使得满足这两方面竞争前研发需求的难度和相应风险大大增加，对相关研发活动的组织、投入、参加方等方面提出了更高的要求。

在组织上，需要更加有效的组织机制，来保证国家与产业的共同需求能够及时和准确反映，相关长期研发战略与研发计划能够有效设计，并能够在更大范围有效动员与组织研发资源，保证研发项目在执行与协调上能够高效运作；在投入上，需要引进更多的公共与私人资源，并将大量关键研发资源能够在一定时期内向特定研发领域聚集；在参加方上，需要产业中大量的各种规模企业的共同参加，同时需要产业部门与公共研究机构能够形成长期稳定的合作与信任。

因此，在现有科技政策工具无法满足或者效率较低的情况下，研发领域中的PPP模式应运而生，它有着严格的定义。2005年，OECD将这种研发领域中的PPP定义为：在一段固定（不确定）的时期内，公共与私人部门的参加者共同组建的任何一种正式的关系或安排，双方共同参与决策制定，共同投资诸如现金、人员、设施以及信息等稀缺资源，以在科学、技术和创新的某些领域中实现特定目标[8]。

与过去政府对私人部门的资助相比，PPP模式的最大特点在于：公共部门与私人部门参加者间建立了一种长期的、紧密的、正式的关系，从而可以弥补原有科技政策工具在提供准公共科技产品上的不足。

2.2 PPP 在研发领域中的典型应用

PPP 在政府提供准公共科技产品中的作用越来越受到各国关注，许多国家或地区，特别是欧洲，在产业共性技术以及技术服务等方面都较为广泛的应用PPP模式。

比如，奥地利的Kplus中心和Kind/Knet中心[9]，都是私人企业与公共研究机构共同组建并在一定时期内运作，旨在 鼓励企业与公共研究机构（如大学、政府研究实验室等）在具有较强商业应用潜力的竞争前研究上进行合作，并促进两者间建立长期合作关系，形成关键研发资源的聚集等。

在欧盟，JTI（ Jointly Technology Initiative ）是欧洲层面将PPP应用在准公共科技产品供给中的首次尝试，它将欧盟、欧盟成员国和私人部门的研发资源和研发能力在一定时期内聚集起来，通过分享竞争前的科技知识来解决重大科技问题， 而这些问题的解决依靠传统工具不能有效实现[10]。2008年12月，为应对金融危机，欧盟又在“欧洲经济复兴计划”中提出，要在欧洲受金融危机冲击较大但非常重要的制造业、建筑业和汽车业[11]，通过PPP模式发展新技术，以动员公共与私人部门的相关投资，促进欧洲长期结构调整。

澳大利亚的CRC[12]（Cooperative Research Centres）是一个产业需求导向的中长期合作研究计划，旨在通过支持技术最终使用者[13]与公共部门研发人员之间的中长期合作，以为涉及澳大利亚经济、环境和社会重要公共利益方面的重大挑战提供解决路径。

此外，芬兰的科技与创新战略研究中心（SHOK）、丹麦的创新中心、西班牙的Cenit、瑞典的能力中心、荷兰的领先技术机构、法国的竞争中心等也都是PPP在研发领域中的典型应用。

2.3 研发领域中PPP的特征

（1）在关键领域内保持稳定性

PPP 应用的领域一般都是对国家经济或社会发展具有重要意义的关键领域，特别是近些年，各国越来越加强了对社会发展关键领域的应用。比如，欧盟JTI的建立就是要有利于欧洲在关键领域的技术创新上取得世界领先地位以及重大社会问题的解决（如气候变化、健康）；澳大利亚的CRC虽然 对所有领域开放，包括人文、艺术、社会科学以及交叉学科的研究，但其所从事研究的主要目标必须能够为澳大利亚的经济、社会和环境提供公共利益。

同时，根据研发任务和目标，PPP一般都有相对固定的存续期限，但通常较长，以保证相关研究的持续性和稳定性。比如，澳大利亚的CRC、奥地利的Kplus和Kind/Knet[14]多为7年；欧盟2008年成立的JTI一般到2017年结束。

（2）明确的法律形式，清晰并紧凑的治理结构

PPP 明确的法律形式与清晰紧凑的治理结构有别与传统意义上政府对私人部门的资助。

在法律形式上，各国PPP 并不统一，但无论何种形式， 公共与私人部门的参加者之间会形成一种正式的关系。 其中，绝大多数的PPP是具有法律实体的法人，如有限责任公司、协会等。奥地利的 Kplus 和Kind/Knet、 芬兰的SHOK、澳大利亚的多数CRC都是有限责任公司，公共与私人部门的参加者是股东；欧盟的JTI则属于协会性质，参加者是成员。 少数PPP 则采用非法人形式，如丹麦的创新中心是合伙制，参加者是合伙人 。

在组织机制上，虽然因PPP的法律形式不同而有所不同，但总体上都采用了严格有效的现代管理模式。以澳大利亚的CRC为例， 无论CRC是公司或非公司，其管理模式都必须遵循八条原则：第一，设立理事会及执行总裁；第二，理事会的成员应包括独立与CRC参加方的专家；第三，保证决策制定的公正、负责；第四，保证财务报告的完整；第五，CRC事务的及时公开；第六、尊重股东或参加者的权利；第七，识别并管理风险；第八，以公正负责的薪酬吸引相关人才参加CRC的研究工作。

（ 3 ）政府是平等合作者之一，PPP保持开放性并享有较大决策权

无论PPP的法律形式如何，政府都是合作方之一， 与其他参加方是平等的合作关系， 共同投入资源，共同承担风险。而 每个PPP享有较大的自主决策权，根据参加方的共同目标，PPP自行制定中长期战略研究规划，并据此制定年度研究计划和执行相关研究任务，这也是研发领域PPP的主要工作；研究项目的具体承担有的由第三方进行（如JTI、SHOK），有的则由PPP自行进行（如CRC， Kplus 和Kind/Knet ）。在PPP的建立和存续期间，一般也都是对外开放的，比如欧盟的JTI始终 对所有企业和科研院所开放。

政府作为合作方的形式有所不同，比如，欧盟现存JTI的成员直接包括欧盟、 欧盟成员国[15]和 非盈利产业协会；奥地利Kplus的股东则是由代表政府投资的国有企业TIG[16]、公共研究机构与产业部门的参加者组成；澳大利亚CRC的股东（参加成员）虽然表面上没有澳大利亚政府，但每个CRC成立时，都要与澳政府签订联合协议以及CRC股东（参加成员）间的参加者协议，在此基础上，澳政府向CRC提供研发费用的相关补贴。

政府作为合作方的出资一般占到PPP总投资的40%-50%，并且主要是现金形式，私人部门的出资则可以是诸如 人员、设备、原料等的非现金形式。 PPP 的资金主要用于两部分：基本运行经费与研发经费。欧盟JTI的 运行经费一般由欧盟和其他参加者以现金形式各出资50 % ；对于研发经费，欧盟以现金形式出资，但不超过50 % ，其他参加者至少出资50 % ，但可以非现金形式出资。奥地利Kplus的年预算一般在20万-45万欧元，其中的35 % 由联邦政府通过TIG出资，其他公共部门来源的资金最多不超过25 % ，产业部门的资金至少要达到40%。

由此可以看出，研发领域的PPP无论法律形式如何，都是非盈利的，政府和其他参加者的出资主要用于PPP存续期间研发项目的费用支出；PPP结束后，几乎不存在资金盈余。因此，根本上说，政府对于PPP的出资属于无偿性质。

（4）各成员拥有共同目标，同时清楚界定公共利益

PPP 是公共部门与私人部门的参加者为了共同目标而设立的，而这一共同目标一般来自产业对竞争前研发的实际需求，并要符合政府对关键领域及相应公共利益的支持原则，这也是政府参加和支持PPP的重要原因。比如，欧盟现有的5个JTI都产生于产业部门“欧洲技术平台（ETP）”的实际研发需要[17]；澳大利亚的CRC也是产业需求导向，由技术最终使用者与高校提出成立CRC的申请。

为保证每个PPP拥有公共利益，政府一般都对成立PPP的申请设立了严格的选择标准与程序。比如，欧盟对 JTI 选择的标准主要有5方面：第一，具有重要的战略地位；第二，存在市场失灵；第三，能够为欧盟带来实际的价值增值；第四，有产业部门实质性的和长期的参加承诺；第五，欧盟现存工具不能满足要求。

（5）能够大量聚集研发资源与共同投资

在PPP下，公共与私人部门共同投资研发用的人员、资金、设备等，使得各种分散的研发资源能够在一定时期 向特定研发领域 大量 集中 并形成规模，公共财政的杠杆作用明显。 与传统工具相比，PPP在此方面能更好发挥作用。比如，JTI中产业部门对研发资金的投入比例可以更高（如IMI[18]中，产业部门愿意承担100 % ，但欧盟框架计划中企业至多承担50% ）；它还允许从欧盟其他公共基金以及成员国家获得资金；同时鼓励中小企业参加，并通过加强大、小企业间的网络联系，带动中小企业的研发投资。 在共同目标与PPP制度的保证下，关键研发资源的规模性聚集有利于重大但复杂研发问题的解决，欧盟JTI的目标之一就是要加强欧洲研究资源的协调与整合，扩大产业技术投资的范围，以提升欧盟基于技术创新的长期竞争力和在关键领域的世界领先地位。

同时，公共部门的参加者除政府外，主要是公共研究机构，在共同投资中以研发人员、研发设备等非现金投入为主。因此，这种研发资源的聚集有利于公共研究机构与私人部门之间建立长期的合作关系与相互信任。比如，奥地利 Kplus 和Kind/Knet的重要使命之一就是要加强产业与科研院所间的联系，同时解决科技资源分散等问题；澳大利亚CRC的目标之一也是促进公共研究机构与企业间在关键研发问题上形成合力。

3 系统运用PPP理念，创新国家科技计划支持方式

3.1 我国政府科技计划中已形成PPP模式的雏形

就政府对私人部门的资助而言，我国政府科技计划中已经存在政府与私人企业为生产准公共科技产品的合作关系，主要表现在：第一，我国国家科技计划已经对企业全面放开，主要以项目拨款的方式与企业对相关研发项目共同投入、共担风险。比如，2008年，国家科技支撑计划中，企业承担的项目占到44.4％[19]，承担企业至少投入项目总预算的50％。第二，国家科技计划鼓励企业、科研院所、高等院校联合申请项目，形成政府、公共科研院所与企业对（准）公共科技产品的共同投入。

但在我国国家科技计划中，政府、公共科研机构、私人企业在某一项目中的合作关系是非常松散的、非正式的、短期的。在这种合作关系中，缺少基于长期研发战略的共同目标；缺少既允许灵活但运行规则又较为严格的组织机制，不能根据研发活动的不同特点，对不同研发资源进行有效动员和协调；承担单位缺少对研发活动组织的自主决策权；参加者相对封闭，研发资源的聚集有限；公共研究机构与私人企业间不能形成长期信任等。因此，对于风险高、难度大、时间长、资源需求大的关键领域的竞争前研发，这种传统的科技计划项目方式较难满足。因此说，我国国家科技计划中已有的PPP形式仅是初级的，是PPP模式的雏形。

3.2 探索PPP在国家科技计划中的应用

为进一步发挥国家科技计划资金的杠杆作用，保证其在提供重大准公共科技产品需求上发挥关键作用，建议在国家科技计划中系统运用PPP理念并进行试点，以弥补现有竞争性项目拨款方式的不足。

（1）PPP为公共科技资源的配置方式提供了新的启示

PPP 在研发领域中的应用不仅是公共科技产品供给的新模式，而且是财政科技资金使用方式与理念的创新。无论对国家科技计划资金，还是对其他财政科技资金，PPP模式都是一种新的公共科技资源配置方式。它在公共部门与私人部门的参加者之间，通过建立某种正式的、平等的、紧密的合作与利益关系，在清晰紧凑的治理结构下，为提供对经济与社会发展关键领域的准公共科技产品，共同投资，共同生产、共担风险、共同决策，共同管理，同时始终保持开放性，其他公共基金也可以吸收进来。因此，通过PPP配置公共科技资源，能够将政府配置与市场配置的优点有效结合起来，既发挥了政府的宏观管理职能以及财政资金的撬动能力，又发挥了市场效率。

（2）采用PPP模式可以解决现有资助方式下的几个难点

第一是稳定支持问题。我国国家科技计划多采用竞争性的项目形式，对于人才队伍或基地的培养无法实现持续性。PPP的存续时间通常较长，并且研发项目可以由PPP的参加方自行进行，因此，可以实现对特定研发团队的稳定支持以及相关人才的持续培养。

第二是创新链与重要技术领域的结合问题。我国国家科技计划是按照创新链条进行划分，不能保证围绕特定领域制定和实施长期研发战略。但PPP是针对特定领域组织相对长期的研发活动，在国家科技计划总体布局不变情况下，有利于针对特定的关键领域制定长期研发战略与开展相关研发计划，在国家科技计划中实现创新链与技术领域的混合运用。

第三是开放性与自主性的问题。国家科技计划项目必须严格按照项目任务书及相关管理办法的规定进行，不能根据研发活动的特点及变化进行调整。但PPP在研究计划的制定、参加者的选择以及组织上都有较强的自主灵活性，有利于适应不同研发活动的特点。比如，研究计划可以根据长期战略自行设计和组织；参加方始终对外开放，根据研发活动需要或者其他公共目标，可以随时吸收必要的成员；在组织上，除了满足治理结构的最低要求，可以根据研发活动的特点自行设计和调整，同时在研发项目的立项、组织等方面都可以灵活安排，自行决策。

第四是产学研合作的问题。在国家科技计划中，即使公共科研机构与私人企业共同申请和承担科技计划项目，这种合作也仅在项目期内，无法保持相对长期的合作关系。但PPP的参加者一般都包括私人企业和公共科研机构，并且是围绕共同目标制定和执行长期研发战略，因此有利于公共科研机构与私人企业之间建立长期、稳定、信任的合作关系。

（3）关于设立若干PPP试点的几个重点

对于国家科技计划现有工具不能满足或者不能有效满足的准公共科技产品供给需求，建议设立PPP模式试点。其中，以下问题是PPP模式探索的重点。

第一是治理结构。无论PPP的法律形式如何，都必须建立清晰、紧凑、高效的治理结构，以保证公共与私人部门参加者的共同利益，以及研发活动的有效组织与实施。

第二是财务规则。PPP必须有一定的财务自主决策权，能够根据研发活动的特点与需求，公正、负责地制定财务规则；同时必须保证参加方的投入，特别是国家科技计划资金的基本利益要求，以及财务报告的及时公开。

第三是服务准则。除了研发目标外，PPP还应兼顾其他服务职能，比如，提升中小企业的创新能力、对未来研发人员的培训等。欧盟每个JTI都在相关协议中明确，推动中小企业参加研发活动是其目标之一。澳大利亚的CRC则将为学生特别是研究类学生给予更广泛的教育与培训，为他们提供应用研发成果的技能等作为主要目标之一。

第四是不断探索解决其他公共科技产品的新方式。比如共性技术平台、科技公共服务、科技产业化的融资问题等。虽然这些并不是直接的研发活动，但都属于重要的准公共科技产品（可排他但无消费上的竞争性），目前在我国都处于供给不足的状况，需要进行PPP模式的探索，进一步发挥市场效率。

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