编者按： 作为我国创业投资行业的创始者、示范者与引领者，国有创投始终肩负着弥补我国创业资本市场失灵、抚育科技型中小企业、促进高新技术产业发展和培育新兴产业的重要使命，成为推进我国科技产业化的中坚力量。2009年6月，《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》的实施对国有创投机构发展造成了一定的影响。2009年8月，应各地国有创投机构的强烈要求，我们经过广泛调研，研究建议对符合条件的国有创投机构的国有股转持进行豁免。该豁免方案的实施将有利于合理配置财政资金，促进我国创投业整体发展，从根本上保障自主创新战略的有效实施。

国有创业投资的定位、功能及发展[1]

——兼论国有股转持豁免的制度设计

《促进科技成果转化的科技金融支持机制研究》调研组

从上世纪80年代我国出现第一家创业投资机构至今，我国的创业投资事业已有近30年的历史，作为我国创业投资行业发展的先驱力量，国有创业投资机构催生和壮大了我国创业投资行业，直到今天它依然是我国创业投资的重要组成部分， 其总量占全国三分之一强 。国有创业投资机构的发展直接关系到我国创业投资事业的未来，在新形势下重新探讨国有创业投资的定位、功能和发展具有重要意义。

一、国有创业投资的使命与定位

作为创业投资行业的创始者、示范者与引领者，国有创投从创建之初，就肩负着弥补我国创业资本市场失灵、抚育科技型中小企业、促进高新技术产业发展，以及培育新兴产业的重要使命，成为推进我国高新技术产业化的中坚力量。

( 一) 我国科技产业多元化投入的创始者

国有创投起步于1985年中共中央颁布《关于科技体制改革的决定》的历史背景。改革开放之初，大量的市场经济发展所存在和创造出来的理论、观念、政策、机构和体制等等，先后引入中国社会。而创业投资本身，无论从概念、机构设计还是资本构成以及它存在的合理性，都作为一种新观念，被嵌入到正在发展的社会主义市场经济体系和科技体制改革的过程中。创业投资发展逐步成为促进科技与经济紧密结合的重要着力点。

( 二) 高新技术产业化的示范者

从历史的发展过程看，国有创投起到了重要的示范作用。中国本土第一家创业投资机构——中国新技术创业投资公司，正是由一些最早考察过硅谷，接触了创投概念的研究人员，看到了信息技术、生物技术所带来的新技术革命与财富效应，在国家的支持下创办起来的国有创投公司。其示范作用主要体现在：

第一，国有创投使人们更加清楚全面地认识到创新的规律。一项科技成果进入到市场，需要经历从成果转化为产品，再从产品转化为商品，直至成长为一个产业的发展过程。在各个发展阶段，需要不同的资金支持，不同的融资方式，不同的风险分散机制。在这个过程中，国有创投以实际行动证明了创新本身需要遵循什么样的规律，需要如何把握机遇。

第二，国有创投在整个融资过程中发挥着更广泛地动员社会资本量的作用。由于国有创投长期坚持对创新型企业的投资，其被投资企业的高成长性吸引了大量社会资本。特别是政府引导基金的启动，更加健全和扩宽了社会资本通过创业投资进入科技创新的渠道。

第三，国有创投促进了资本和技术的结合。在技术和资本的融合过程中，技术成长过程和技术商业化过程本身需要不同角色、提供不同金融产品的投资者参与到其中。这种技术与资本的结合，促进了我国多层次资本市场的形成。

( 三) 培育新时期高新技术产业的引领者

国有创投承担着更高的国家利益与培育发展高新技术产业的引领作用。长期以来，国有创投始终以抚育科技型中小企业为主要任务，其对种子期项目的投资比例高达67％，远高于全行业30％的平均水平，有效支持了我国科技型中小企业的发展。在主要投资方向上，国有创业投资和国家的重大科技战略部署相一致，其对高新技术产业领域的投资项目数约占国有创投投资总量的70%，有力推进了我国自主创新战略的实施，这正是国有创投的本质和使命。

二、国有创投 定位的特殊性决定其管理的特殊性

国有创业投资与具有均衡、稳定、持续经营业务的其它国有资本相比有着本质差异。其特殊性主要体现在：一是，国有创投主要以投资高新科技产业为主，行业风险大，往往需要用少数成功项目的收益覆盖多数失败项目的损失，2009年创投行业退出盈利项目比例仅占37%，累计投资项目中仅有6.4%通过上市退出。二是，国有创投主要以抚育科技型中小企业为主，培育周期长，2009年72%的项目投资周期超过3年。三是，创投行业主要以引导扶持企业为主，不寻求高比例持股，2009年创投机构持股比例在20％以下的项目数占67％，经过多轮上市前融资稀释，上市后创投机构所持股权比例一般在3%左右，远小于其他国有控股资本。四是，创投机构的产品为投资企业的股权，其收益主要通过投资企业的成功上市后的退出获取，不能形成持续稳定的现金流。

总体上，国有创投“高风险”、“长周期”、“低控股”、“后收益”的特点必然决定其资本管理模式、投资决策机制以及收入分配方式等应该有别于一般性经营性国有资本。

三、国有创投发展当前面临的主要问题

目前，国有创业投资机构的使命和特殊性尚未被充分认识，致使其存在着定位不清、行业发展不规范和制度设计不完善等一系列问题，突出表现在：

一是，尚未建立符合创业投资运作规律的国有创投资本管理制度和政策体系。 把国有创投等同于一般经营性国有资本的做法，不符合创业投资行业的运行规律。具体包括：年度增值保值考核要求影响了其向投资周期长、技术风险高的科技型中小企业和战略性项目的投资；国有资产投资和转让的种种规定，降低了国有创投资本进入和退出的效率；决策机制和激励机制等的缺乏，也阻碍了投资效率，影响了人才队伍的稳定。

二是，缺乏行业自律组织与规范化管理。 目前，我国创业投资业正处于快速发展时期，2009年全国创业投资机构总量达到576家，增幅24.1%；管理资本总额1605.1亿元，增幅10.3%。然而到目前为止，我国尚未建立全国性的创业投资行业协会，缺乏行业规范化自律管理和有效的信用体系与监督机制，行业信息渠道不畅通，制约了包括国有创投在内的全行业的健康有序发展。

三是，去年出台的国有股转持政策对国有创投整体负面影响很大。 部分国有创投机构负责人反映，如果此办法不加甄别的实施，将对国有创投发展产生负面影响。按此办法，需要靠少数成功上市企业退出获取绝大部分收益的国有创投，基本要全额划转所持股份。

据统计，截至 2010 年5月31日 ，创业板上市企业共计82家，其中22家企业获得36家国有创投支持，占比26.83%，上市前平均持股比例6.6%。 中小板上市企业共计409家，其中53家企业共获得63家国有创投支持，占比13.0%，上市前平均持股比例5.6%。根据国有股转持办法，截至2010年5月31日，创业板市场国有创业投资机构已经累计划转16笔，市场价值达7.54亿元；中小板市场已划转或暂未划转（部分股份已经交易的，需上缴一定资金）的国有创业投资35笔，市场价值达15.96亿元。

表1 资本市场国有股转持整体情况（截止2010年5月31日）

注：市值按照股票首日上市开盘价计算。

可以看到，国有股转持办法的实施不仅直接导致国有创投资本的减少和收益损失，降低了其风险防范和处置能力；在很大程度上，也将对国有创投机构的发展乃至国家科技战略的实施造成长期的负面影响。

作为我国创业投资业的重要组成部分，国有创投机构的定位与使命不同于一般的民营或外资创投，其投资战略往往与国家重大战略方向相契合，更倾向于科技型中小企业的初创期投资，尤其在我国天使投资者极度匮乏的市场环境下，国有创投机构的投资行为对引领风险投资业的发展起到重要作用。然而国有股转持办法的实施，在很大程度上削弱了国有创投机构的竞争能力，打破了行业自身运行规律，减少了全社会从事科技投资的有效资本量。长此以往，将可能导致国有创投机构投资方向和投资模式的重大转型，或是集体性的萎缩与消亡。

目前，“国有股转持政策”制约国有创业投资发展的影响已初步显现。仅从创业板来看，自2010年3月划分，之前的58家上市公司股东中，国有创业风险投资机构投资上市15笔；之后至6月底上市的32家上市公司股东中，仅有2笔为国有创业风险投资机构投资，国有创投扶持企业IPO的比例大幅缩减。

四、政策建议

当前，我国正处于调整经济结构，占领未来增长的制高点，促进社会和谐可持续发展的历史关键时期，需要大量的向新兴高新技术领域创新的投资，特别是对科技企业初创期和成长期的有效投资，在很大程度上必须依靠国有创业投资机构担负起第一天使投资人的历史使命。为此，我们建议：

第一，尽快制定国有创业投资机构国有股转持豁免方案。 经过广泛调研，我们建议采用“选择豁免”方案。方案认定标准为：①对符合条件的国有创投机构的国有股转持进行豁免。②豁免条件：申请者为国有创投机构，投资对象限定为“中小高新技术企业”，投资期超过3年(含3年)。该方案不仅已有相关政策文件作为 “中小高新技术企业”认定标准的参考依据，操作手续简便、规范，而且有利于合理配置财政资金，引导创投投资方向，促进中小高新技术企业发展，从根本上保障自主创新战略的有效实施。

第二，尽快制定以自主创新为目标的国有创业投资机构评价、考核和管理办法。 从源头上建立起符合创业投资业规律的政策性保障体系，确保国有创投预定公共目标的实现。建议科技部与财政部、国资委沟通制定相关办法。

第三，推动设立全国创业投资协会，促进创业投资业界的自律发展。 与有关部门加强合作与联系，建立以国有创投为核心的全国性创业投资协会，集聚各方力量，壮大我国的创业投资事业。

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