一、国有股转持政策的历史背景

随着我国人口老龄化的不断加剧，养老保障问题越来越突出，但我国社保基金的缺口非常大。为此，国务院想了很多办法，如何利用资本市场来填补社保基金缺口逐渐成为重大议题，国有股减持或转持成为充实社保基金的重要渠道。

从1996年开始，在利用资本市场套现国有股方面国家做了很多的尝试和探索。比如1996至1998年要求企业上市的前提要收购一家国有企业；1999年尝试了国有股配售；2001年，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，由于引起了股市巨大波动，2002年6月正式停止，但是留了一个出口，即具体政策需要各部门研究以后再具体实施。总体来看，利用资本市场实现国有股部分套现以充实社保基金的方向正确，但具体的操作还需要研究。

直到2005年，随着股权分置改革开始，国有股转持又被提到议事日程，财政部作为牵头单位开始着手研究。2009年6月，《境内证券市场转持部分国有股充实全国社保基金实施办法》发布。

政策出台前的近4年研究过程非常艰辛和复杂，主要是涉及到各个部门利益，各部门对相关方案始终没有形成统一意见，因此国务院非常慎重，一再推迟决议。最后，该政策还是在2001年减持政策的基础上进行了调整。比如，2001年首次发行和增发股票都要实施国有股减持，但这次的减持政策只要求首次发行，说明该政策的实施范围较以往有所缩小，实际上是采取了较为温和的方式。

二、豁免国有创投和引导基金国有股转持义务的背景

6 月发布的转持政策非常突然，没有征求社会意见，忽视了特殊群体的需要。但该政策实际上留了一个口子，即经过国务院特批，特定群体可以实行特殊政策。

豁免国有创投国有股转持义务的政策也是经过相当一段时间的反复论证和协调，最后上报国务院。上报后，国务院非常重视，也进行了反复研究，屡次要求提供补充意见，主要是对相关数据的测算。数据的测算则大量来自科技部条财司和战略院，他们对2000多家上市公司一一进行了挑选。最终，国务院批准同意了该政策，11月《关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关问题的通知》正式发布。

总体来说，通过国有股转持充实社保基金的方向正确。据社保基金统计，国有股转持政策出台后，每年估计能为社保基金补充300亿元左右。自从2001年的国有股减持至今，通过国有股减持共为全国社保基金充实了1915亿元，占社保资金总规模的四分之一。

三、国有创投和引导基金国有股转持义务豁免政策的解读

（一）豁免的三个理由

第一，转持政策导致现行国有创投机构持续经营难以维系；第二，转持政策抑制了国有资本进入创业投资的积极性；第三，转持政策影响了创业投资行业的发展，以及企业自主创新目标的实现。

（二）豁免政策的条件

主要是对符合条件的国有创投机构、国有创投引导基金和符合条件的投资对象进行约束，也就是“资质”加“行为”。

首先，符合条件的国有创投机构必须满足的资质有两个。一是经营范围符合2005年发改委等十部门共同发布的《创业投资企业管理暂行办法》，工商登记名称中必须注有“创业投资”字样，2005年11月15日前登记的，可以保留原有名称。第二，按照暂行办法规定的条件和程序完成备案，经备案管理部门年度检查核实，符合办法规定。

其次，至于国有创业投资引导基金的条件，由于目前还没有形成一个备案、管理的相关机制，因此只是原则性地规定按照2008年发改委、财政部、商务部三部门经国务院批准的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》规范设立并运作的国有创投引导基金。因此，该项的具体实施还要跟发改委共同审定。

最后，符合条件的投资行为是投资未上市的中小企业。其中，中小企业还有三个条件，即“522标准”——职工人数少于500人，年营业额低于2亿元，资产总额低于2亿元。

此外，需要格外强调“522标准”的时点确认。首先是初始投资发生时，投资对象是中小企业；其次，初始投资的确认以投资行为不可逆转的时间为准，即以正式的工商登记来确认初始投资时间。

（三）豁免政策的申请报告

首先，要上交一份申请报告，报告应以有文号的红头文件形式，以便确认。报告的内容，必须详实、准确。比如创投机构是否存在国有股，如果是，需清楚说明股东情况；所投资的企业名称、规模、时间等；创投机构是否已经备案，是否通过年检；申请豁免的股权数量及相关的投资额、投资时间和次数、是否发生转赠等。

其次，报告的附件中，需要能够清楚看到资质条件，包括发改委的资质认定，如备案、年检相关资料；还需公司资料、章程，以此能看出创投机构的股东是否包括国有，有些已经取得国有股权批复的，要附相关批文；还包括被投资企业当时的营业执照，该企业的年度审计报告、由县级以上社会保障部门出具的职工人数证明等。

再次，有关初始投资的确认，需提供上一年度年底被投资企业的财务报告、职工人数等。如，2006年1月份投资了某企业，就需提供该企业2005年年底的财务报告以及职工人数证明。

（四）申报程序

一般情况下由国有创投机构直接上报财政部。

现在的申报分为两块：一是新上市的按照豁免政策直接豁免；二是政策出来前的追溯划转。对于新发上市的，国有创投机构申报后，财政部直接审核，就可以出具批复，国有创投机构就可以到证监会实施豁免。对于追溯转持的豁免，需要在审理过程中与社保基金会核实和沟通。比如，豁免回拨200万股，需要核实社保基金是否已经收到这200万股。如果期间又发生了送股、转赠，甚至还发生了现金的分红，那么回拨只包括股权和现金。