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国外科技计划中运用风险投资支持方式的做法及其经验借鉴
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摘要：
近年来，各国国家科技计划内涵不断丰富，支持手段日益多样化，以风险投资为主的股权资助形式在国家科技计划中得到了广泛应用。本文系统梳理了各国国家科技计划中采用风险投资方式支持产业发展的具体做法，通过总结其实践经验对多种支持方式进行了分类研究与趋势分析，并对我国未来国家科技计划支持方式的发展提出政策建议。
1 风险投资在科技计划中的作用及范畴
风险投资并不是简单地承载提供资金的功能，而是一种高风险、高度专业化和程序化，追求超额回报的中长期权益性投资。作为一种新兴的金融手段，风险投资与传统的支持方式相比，投资对象、组织模式等方面均存在很大差异，正是这种差异使得创业投资在产业(尤其是科技型中小企业)发展中发挥着重要作用。传统的科技计划支持方式，其局限性主要表现在：(1)通常采用无偿资助方式，容易导致市场资源配置失灵或是运行效率低下；(2) 对创新活动的支持多发生在企业外部，通过国家目标经由经济链条带动企业创新，忽略了企业在创新中的主体地位与能动性；(3) 项目管理以审批、评价等方式进行，不参与企业经营管理。而通过风险投资手段支持创新活动，以企业为创新主体，运用市场化商业规则，可以有效弥补传统支持方式的局限。
从宏观层面看，各国风险投资在技术创新、高新技术产业发展和传统产业升级改造，以及经济增长等方面具有积极作用，其在国家科技计划中的支持重点主要有：(1)面向科技型中小企业。研究表明，创新型中小企业在自有资金用尽后普遍面临资金链条断裂的“死亡谷”，但企业发展早期面临着风险的不确定性和信息不对称，难以获得传统的资金支持，这就需要一种新型的融资机制——风险投资，用以解决“市场失灵”问题。如美国的小企业投资公司（SBIC）计划、新市场风险资本(NMVC)计划，以及英国的RVCF基金、德国高技术小企业风险投资计划(BTU)等均属于这类填补“市场空白”的政策设计；(2)面向国家高新技术产业及特定产业。高新技术成果在技术成果转化过程中，产品和工艺尚未经受市场检验，研发活动的过程无法通过市场交易获得补偿，存在资金链断裂的风险。政府对高新技术产业的资金资助，目的就在于克服这种“市场的不完全”，如加拿大的产业研究支持计划、澳大利亚创新投资基金(IIF)与可持续能源股权基金(REEF)等都是着眼于提升国家重点产业国际竞争力的计划；(3)面向国家重大专项及产业战略联盟。随着经济全球化的发展，风险投资的运作已超越国界，引入民间资本，建立产业战略联盟已成为全球发展的趋势，比较有代表性的如欧盟、以色列，爱尔兰，日本等国。以色列已同包括我国在内的50多个国家签订了科技合作协议，该项目由“国家间研究发展基金会”管理，目的是促进两国企业间的合作研究和开发（见表1）。
表1 国家科技计划中几种典型的支持方式比较
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传统支持方式
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传统金融支持方式
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风险投资（股权融资）
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支持重点
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高校、科研院所、产学研、重大专项
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以大型企业为主
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(科技型)中小企业、高新技术产业、战略联盟、重大专项
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支持形式
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政府采购、补贴、补助
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债权融资、担保、低息贷款
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股权融资、担保、低息贷款
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管理方式
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项目审批、审核
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项目审批、审核
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参与企业经营管理
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各国政府的风险投资计划大多致力于弥补资本市场缺陷，填补企业的融资缺口，为私营部门的投资提供杠杆资金，更长远的目的是培育技术型企业与战略性新兴产业，增强国家创新能力。
大体而言，根据组织模式不同，政府采用风险投资等股权激励手段介入国家科技计划的支持方式可分为四类：一是，政府直接出资设立风险投资机构，通常以资金注入、股权投资的方式进行。二是，政府以股权形式与私人合作成立风险机构引导投资方向，通常采用引导基金、混合基金等方式进行。三是，政府通过激励政策引导风险投资机构投资方向，通常采用贷款担保、风险补偿等方式。四是，政府直接干预，以公司形式控制的国家重大科技项目。
此外，许多国家还有自己的地区性计划，如美国绝大多数州政府都有自己的风险投资计划，意大利、爱尔兰和欧盟也通过区域性计划资助经济欠发达地区。
各国经验表明，政府通过股权投资等方式，设立风险投资机构对特定范畴进行直接投资，其主要目的是重新配置市场，弥补市场投资空白。政府直接出资介入风险投资的政策大多出现于发达国家风险投资业发展的早期阶段，以及大多数发展中国家及新兴工业国家，如新加坡的GIC计划，以及日本、印度、阿根廷等国家，这类支持方式通常又可分为两种类型：
(1)直接设立国有风险投资公司——新加坡(GIC)。
以印度为代表，印度国有金融机构大多直接卷入风险投资融资过程。如成立于1987年的印度第一家风险投资机构技术发展基金(TDF)，由印度工业发展银行(IDBI)使用技术进口税建立，用以支持国内企业的技术创新和其他高风险科技项目的发展。1999年，印度小型产业发展银行(SIDBI)与信息技术部合作建立10年期的“全国软件和IT产业创业基金”，基金总额达到10亿卢比，其中SIDBI占40%、信息技术部占30%，IDBI、NASSCOM和工业金融公司各占10%，主要面向小企业投资。此外，20世纪80年代初，韩国科技银行业公司接手由世界银行投资的韩国科技公司，专门从事科研成果商品化、新技术转让应用等领域的创业活动。
整体而言，政府通过直接出资设立风险投资机构支持国家科技计划的政策设计，一般以增加就业和发展当地经济为目标，对基金涉足的产业、企业发展阶段和投资地区做出限制，并不追求基金盈利性和收益率。政府往往将投资重点放在种子期和起步期的企业，以弥补资本不足。这种支持方式可以较好地实现政府的政策意图，但容易造成政府干预，影响市场成熟，还可能出现政府资本挤出私人资本的现象。因此，政府需要有先期的资本或有担保及可靠的收入来源，设计激励性强的政策结构以保证合理投资和利润分享，同时确保政府干预不对基金运营产生不利影响。
相比而言，政府与私有部门合作，引导风险投资方向的政策设计在发达国家的科技计划中得到了更为广泛的应用。在这类合作计划中，政府作为行政主管部门，本身并不参与项目的运作与经营管理，通常采用设立引导基金、混合基金等形式进行。
其典型代表包括以色列的YOZMA计划、澳大利亚的IIF计划、欧洲的EIF计划等：
（1）引导基金——以色列 (YOZMA)。
以色列是全球风险投资最发达的国家，为提升产业竞争力，以色列工贸部首席科学家办公室(OCS)针对不同成长时期和不同专业方向的技术创新活动，设计了不同的科技计划，YOZMA计划成为其在1993-1997年间推行计划的典型代表。
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资助对象：推动高科技产业的种子期、初创期发展。
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主要特点：YOZMA基金是“政府+民间资本+海外资本”的股权投资基金。政府通过各种优惠政策引入国外资本和民间资本，并对符合投资要求的基金注入40%的政府股份，实现多种资本的融合。引导基金具有特定的投资导向，并通过优惠政策及股权担保等措施加以保障。此外，所有子基金均为有限合伙制基金，政府担任有限合伙人，不参与子基金的日常投资决策，并承诺在一定期限后退出，由社会资本以成本价或加一个较小的收益率回购政府股份。
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运行效果：到1997年底，政府与私有资本合作共成立了11家创业投资基金，创业资本总量达到2.5亿美元。1992—2009年，风险投资公司扶持了一大批高新技术企业。
（2）混合基金——澳大利亚(IIF计划)。
为消除澳大利亚中小企业遭遇的资金瓶颈，促进高新技术中小企业发展和科技成果产业化，澳大利亚总理在1997年宣布IIF计划成立并执行。
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资助对象：
第一轮的投资主要对象为
中小企业，累计投资55家中小企业。第二轮投资细化了不同领域：AB、NTV基金主要投资从事创新和通讯研发的中小企业，GBS和Startup基金致力于生物科技领域，CM基金主要投资于从事信息技术和生命科学技术研究的中小企业；余下的4家基金则主要投资于创新型中小企业。
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主要特点：IIF计划前期定位于为种子期、起步期的中小企业提供融资需求，后期逐步向国家引导的重要产业领域投资。该基金由私营部门进行管理，确保基金运作的市场化，同时，政府的出资比例超过了私有资本，也极大提高了私人投资者的积极性。
整体而言，这类支持计划的设计主要差异在于公私合营基金中政府资本与私人资本的比重，其政策设计的优点在于，政府资本让利于私营资本且不参与管理，但可以对资本的投资方向、投资方式提出要求，以实现政府纠正市场失效的政策目标，同时，通过
市场化运作，吸引了更多的民间资本，放大了资金使用效
率。
政府通过激励政策引导风险投资方向的政策设计，通常表现为，政府不直接参与风险投资活动，而是通过风险补偿、担保（贷款担保、股权担保）等形式，引导风险投资方向，常见于市场化程度高、风险投资发达的国家和地区，如美国的SBIC计划、荷兰的PPM计划、丹麦的股权担保计划、德国的风险投资担保计划等。
1958年始于美国的小企业投资公司(SBIC)计划是政府风险投资计划中最著名的典范。目前，SBIC共向十余万家中小企业提供了超过600亿美元的融资支持
〔2〕
，推动了整个美国创业资本市场的发展和壮大。
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资助对象：所有中小企业
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主要特点：
一是以小企业为投资重点，
投资范围多元化，
倾向于初创期投资。1994—2002年间，美国约64％的种子期融资是由SBIC投资
〔3〕
。二是充分运用SBA杠杆，SBIC利用杠杆融资的比重持续增大
〔4〕
。三是融资手段多样化，包括长期贷款、债券、股权投资等方式，满足不同企业需求。
四是建立有效的监管机制，包括防止关联交易和所有权控制、限制投资范围、建立监管数据库等，提升了SBIC投资的安全性。
2009年2月，奥巴马总统签署了“2009年美国复兴与再投资法”，再一次修改了SBIC计划
〔5〕
，主要包括：对最大融资杠杆的计算公式进行修订；
对私有资本或上线资本投资比例进行限制；增大了对小企业的融资比例：SBIC必须承诺在未来的融资中至少有25％的比例用来投向小企业
〔6〕
。可以看出，新的SBIC计划加大了对小企业的扶持力度与资金监管力度，并减少了SBIC对企业的控制权，在一定程度上提高了资金的使用效率。
（2）运用风险补偿机制。
通过风险补偿等后补助方式引导风险资本投资方向的科技计划，其本质是将风险投资企业视为直接资助对象，其补助方式与科技计划中的其他企业类似。这种支持方式在我国的一些地区取得了良好的实践。如，四川省于2008年设立了2000万元的“四川省科技型中小企业风险投资风险补助资金”，采取风险补助、投资保障、贷款担保补助和科技贷款贴息等方式，鼓励引导风险投资机构、银行和担保机构等向科技型中小企业开展投融资服务。2008—2009年，获得风险补助和投资保障的风险投资机构投资总额达到8亿元，通过担保、贴息共引导银行贷款18.85亿元，累计撬动了近27亿元的社会资金。
整体而言，政府采用财政激励计划对风险投资风险进行资助，进而引导政策方向的政策设计，通过分担风险投资业的投资风险，有效引导和放大了私营风险投资机构的投资行为。
在各国的科技计划中，还有一类以政府股权出资形式进行直接干预的重大科技项目，这类项目的资助对象往往为公共项目，出于国家安全的考虑，资金需求巨大。如，“伽利略”计划、以色列双边基金计划、大飞机项目等。
“伽利略”计划是欧洲于1999年初正式推出的旨在独立于GPS和GLONASS的全球卫星导航系统。主要目标是打破美国GPS垄断全球的局面，确保欧洲高技术产业在国际上的竞争力和经济利益。目前，欧盟已经与中国、以色列、乌克兰、印度等多个国家签署了加盟协议，中国成为首个加入“伽利略”计划的非欧盟国家。伽利略计划以公私合营(PPP)模式为主导，共分4个阶段分步实施。项目前期阶段由欧盟25个成员国和欧洲航天局17个成员国共同均摊研发与在轨验证阶段所需的经费，截止到2006年共投入了15亿欧元。
此外，如以色列的双边基金计划，总额投资近5亿美元，合作的形式多采用政府直接资助方式，其中英国—以色列双边基金以公司（股权）形式开展。
随着各国风险资本市场的发展，在国家科技计划中引入风险投资等股权方式支持特定企业、产业及战略联盟的科技计划内涵不断丰富，股权投资、债权投资、担保，以及直接资助等多种形式在同一科技计划中得到了综合运用。其中，较为典型的如2006年年底欧盟理事会和欧洲议会批准的欧盟竞争与创新框架计划(CIP)：
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资助对象：包含中小企业，以及其支撑服务体系，且有重点地选择了国家战略性产业。
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组织方式：
（1）EIP计划：预算为21.66亿欧元，由EIP管理委员会(EIPMC)负责实施。其目标旨在通过风险投资和贷款保障设施，向中小企业提供启动和培育资金，鼓励投资创新活动；创造有利于中小企业合作的环境。该计划综合运用了引导性股权投资、债权投资，以及担保体系等多种资助手段（见图1）。一是成立风险投资基金，以风险投资的形式向中小企业注入资金。二是通过欧洲投资银行实施部分资助，由欧洲投资银行根据有关标准向企业贷款以支持企业的创新活动。三是设立企业创新担保金，用于为企业贷款风险进行担保，当项目失败或企业无力偿还银行贷款时，由欧盟承担有关费用。
图1 EIP计划资助方式
（2）ICY-PSP计划：预算7.28亿欧元，由ICT管理委员会(ICTC)负责实施。ICY-PSP的目标旨在发展泛欧，拓展单一欧洲信息空间，巩固ICT欧洲内部市场和以ICT为基础的产品及服务，让ICT服务向新企业特别是中小企业提供机会。
（3）IEE计划：预算7.27亿欧元，由竞争创新执行署(EACI)负责管理。IEE是欧盟能源领域非技术计划，目标旨在加强能源的有效性和能源资源的合理使用，促进新能源、可再生能源的多样化，促进在交通领域的能效和新能源的使用。
从各国科技计划中风险投资支持方式的趋势可以看出，随着风险投资业的发展，以风险投资等股权资助方式支持国家科技计划的形式被日益推广，
其发展主要表现为两个趋势：一是针对同一对象的科技计划呈现出多元化的发展态势，综合运用政府直接资助、股权、债权，以及担保、税收激励等多项措施，如早期单一运作方式的新加坡GIC、以色列YOZMA、澳大利IIF、美国SBIC等计划到后来综合运用多种方式实施的欧洲CIP计划；二是科技计划支持的主体日益细分化与系统化，科技计划具有更加明确的导向性，由传统的以科技型中小企业为主，向支持重点产业、建立国际战略联盟、实施国家重大专项等领域发展，许多国家针对不同发展阶段、不同规模，以及不同产业领域的企业具有不同的支持计划设计。如澳大利IIF计划的早期阶段以支持中小企业为主，而第二轮资助对象则细化了高新技术领域，重点支持通讯、信息技术、生物科技以及科技型中小企业；欧洲的CIP计划则在投资方向上
细分了中小企业，支撑服务体系，以及部分国家重点产业。
相比而言，
各国采取的以风险投资方式支持产业发展的措施大多已在我国有所发展，但尚处于初级阶段，仍存在种种障碍制约，如具有国有资本性质的国有风险投资机构
，并未纳入国家科技计划中，把国有创投等同于一般的经营性国有资本，不符合其运行规律。现阶段的国家科技计划仍以直接财政资助为主，仅有政策引导类计划中的“科技型中小企业技术创新基金”以及重大专项中的少数项目，采用了股权类支持方式。风险投资方式的运作经验尚不成熟，支持对象单一。
同时，缺少系统化的设计与综合运用，
针对同一主体的不同方式之间彼此分割，还未形成协同效应。一些地方的实践探索取得了初步成效，但尚未在全国范围内得到推广与应用。由此可见，在现有国家科技计划中引入及创新风险投资支持方式将大有可为，建议借鉴国外发展经验，进一步完善国家科技计划：
（1）拓展股权类支持方式的应用范围，设立国家战略性新兴产业专项基金。借鉴国外产业专项基金设立办法，以及我国科技型中小企业引导基金的成功经验，拓展现有的股权类支持方式的适用范围。建议采用股权类融资方式设立国家战略性新兴产业专项基金，可采用设立母基金、混合基金、国家控股公司等形式引导社会资本进入，放大国家财政资金的杠杆效应，重点支持国家战略性新兴产业及战略联盟等关键共性技术。
（2）在国家重大专项中引入社会资金，拓展资金来源。国家实施的重大专项常常是战略性、全局性、有规模效益的，资金需求量往往较大，而我国重大专项项目主要以国家直接资助为主。在国家重大专项中引入社会资金，不仅可以拓展资金来源，而且可以有效增强专项资金的使用效率。国家引导社会资本进入后，最大的挑战是如何在运作中解决利益冲突问题，如，伽利略计划的中途搁浅在很大程度上源于利益分配冲突，而欧盟的JTI计划运用的PPP模式在这方面进行了有效的探索与实践，如把JTI作为独立的法人实体，限定较长时间由其独立运作，其财务制度要满足欧盟研发框架计划相关要求等。
（3）综合运用股权、债权等多种财政支持方式，整合科技计划资源，形成协同效应。借鉴国外经验，如，欧盟CIP项目中的EIP计划，同时引入风险投资、银行等多种形式，对国家科技计划的重点资助对象进行战略部署，综合运用多种财政支持方式，形成协同效应。可考虑在“科技型中小企业基金”中，增设贷款担保专项资金，用以引导银行等金融机构与创投机构共担风险，形成多种财政支持方式的协同效应；在部分现有的以直接资助为主的国家专项科技计划中引入股权资助形式，形成直接资助与间接资助互为补充的协同效应；突破国有创投的机制体制障碍，形成与国家科技计划的合力效应。
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