科技部中国科技发展战略研究院--创业投资研究所

摘要：目前，我国急需探索吻合国际规则、更加有利于保护本国产业和支持科技创新的政府采购政策与制度。报告总结并分析了以美国为代表的发达国家促进科技创新的政府采购制度，进而提出我国政府采购制度需要进一步明确本国产品标准，健全优先购买本国产品的制度体系；制定和实施政府采购中小企业产品的管理办法；进一步发挥政府首购和订购的作用；制定符合国际规则的政府采购产品认证标准和制度。

中国遵守对美国的承诺，自2011年7月1日起已停止执行自主创新产品政府采购的三个文件。WTO《政府采购协议》（GPA）是国际性政府采购贸易的权利与义务框架。虽然中国不是GPA的签约国，并不需要遵守协议内容，但为应对美国对我国的压力，也为我国加入GPA做准备，我国需要借鉴发达国家的经验，探索符合GPA、更加有利于保护本国产业和支持科技创新的政府采购政策与制度。

《购买美国产品法》于1933年制定，GPA在1979年签订，两者存在一定的条款冲突。美国为满足GPA条款，一是于1979年通过《贸易协定法》给予GPA成员国《购买美国产品法》有条件的豁免。因为GPA是通过谈判协商，因此只有当GPA成员国的政府采购市场对美国的开放足够大时，美国才会将“购买美国货条款”的一些项目予以开放。二是美国采购项目的采购额经常低于GPA门槛价，可不受GPA约束。GPA谈判要确定门槛价，门槛价是适用于GPA的最低采购额。

美国《联邦采购条例》规定了本国产品为美国国内最终产品，这为优先购买美国产品提供了依据。标准为：一是美国境内制造标准，即国内最终产品是美国境内开采、生产或制造的最终产品；二是国内原料成本标准，即最终产品中，在美国开采、生产、制造的原料成本超过最终产品所有原料成本的50%。可见，美国最终国内产品包括在美国境内开采、生产的初级最终产品，以及在美国境内深加工的，且其在美国的原料成本超过总原料成本50%的最终产品。

各国明确重要时期重要领域的政府采购中购买本国产品的比例，这为支持科技创新提供了市场保障。各国规定购买比例的采购领域通常与国家安全和公共利益相关，而GPA规定这两个领域可以保留不对外开放，因此可以在符合GPA规则的情况下，实现对重要领域的保护。政府采购本国产品比例的规定主要应用于以下三个方面：

一是与公共利益相关的高技术产业，尤其在其发展初期。日本在振兴汽车工业时，政府单位必须100%购买国产车，驻外公司的汽车零部件必须有30%购买日本产品，其他驻外公司产品外商采购比例不得超过总金额的20%。韩国对国产高速列车和核电站等公用事业装备，全部由政府购买，如高速列车在引进之时政府就决定，在引进法国12台列车后，余下34台全部采购本国产品。英国规定政府部门、政府实验室、国营公司在计算机通信器材的采购上，必须从本国公司购买。

二是公共产品采购。2009年《美国复苏与再投资法案》规定，在不违背国际协定的前提下，使用该法案资金建设的公共建筑或公共工程项目必须使用产自美国的钢铁和制成品。美国1991年的《道路运输效率法》规定，各州接受联邦运输部补助采购包括车辆等大众运输机械时，60%以上的资金必须购买美国产品，而且车辆最后需在美国国内组装。欧盟在水、能源、通讯及交通等领域的公共设施采购中，欧盟产品的比例必须达到50%。

三是国际采购。虽然采购的最终产品是国外产品，但是美国《购买美国产品法》要求国际采购至少50%是国内原材料和半成品。GPA规定，当国外供应商中标时，可以建立补偿贸易制度实现国外技术带动国内创新，GPA特别强调发展中国家可以用补偿贸易制度保护本国企业。所以规定国际采购中国内产品的比例符合GPA规则。

中小企业是重要的经济组成部分，也是最具活力和创新精神的部分，但在争取政府采购订单的过程中，与大型企业相比，中小企业在信息、报价竞争中处于劣势。大部分GPA成员国都对采购中小企业的产品给予了保留，都制定了专门扶持中小企业参与政府采购的政策措施，且美日韩特别成立了中小企业管理局（厅）负责采购中小企业产品。这保证了中小企业是政府采购的重点，1996年韩国政府采购国内产品中有63%来自中小企业，美国2008年采购中小企业产品占政府采购的比例为22%。具体来说购买本国中小企业产品制度有以下四种方式：

一是根据合同金额对中小企业产品设置不同的购买要求。例如，美国《小企业法案》（1958年版）规定，所有预算不超过1万美元并属于小额购买〔1〕的政府采购或服务合同必须给小企业，10万美元以下的政府采购要优先考虑小企业，10万美元以上的政府采购要优先考虑小企业为分包采购企业，50万美元以上的政府采购则必须有小企业作为分包采购企业。现在已针对不同部门重新规定了不同预算额度，并且货物和工程也分别规定了不同预算额度。

二是要求购买中小企业产品，并明确购买比例。澳大利亚法律规定联邦一级采购合同的10%要授予中小企业。韩国《发明振兴法》规定，优先购买专利厅长推荐的中小企业的优秀发明产品；另有法律规定，对中小企业开发的新技术和生产的技术开发产品，实施政府首购和优先采购，并在必要时出资支持其中试和产业化；1981年设立“强制购买中小企业产品计划”，以增加中小企业的市场机会。

政府首购，是指对于国内企业或科研机构生产或开发的，暂不具有市场竞争力，但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品，通过政府采购方式由采购人或政府首先采购的行为。政府首购是包括美国、韩国在内的许多国家采用的扶持高新技术产品的制度。在20世纪50～60年代，美国航天航空技术、计算机、半导体的建立和发展，基本都是靠政府采购给予第一推动力。例如美国在1960年集成电路问世时，美国政府要100%采购，1962年政府购买比例为94%，直到1968年还占37%。军事和政府部门采购集成电路以促进科技创新，包括1961年美国空军购买的第一台基于集成电路的计算机，1962年国防部的导弹制导系统采购22套集成电路，美国宇航局的“阿波罗导航计算机”和“星际监视探测器”购买的集成电路技术。韩国利用政府首购制促进汽车和电子产业发展，比如2004年韩国财政部利用首购制度，以每台1亿韩元（高于市场普通车10倍的价格）带头购买了50台现代公司新研制的清洁燃料汽车。

一是研发合同制，是从研发到产品的全面订购。美国政府机关（国防部、宇航局等部门）同有关科研单位(如工业企业的实验室)签订合同，按一定的规格、数量和质量订购所需要的研究研制项目。研发合同制给承包合同的供应商提供大量科研经费和稳定市场，有利于科研和生产的紧密结合。例如，目前美国通过研发合同制运行的计划有“小企业革新研究计划”和“小企业技术转化计划”。在实施时，计划分初始研发、深入研发和成果商业化三阶段拨付经费，前一阶段的成功才能进入下一阶段〔2〕。

二是在满足政府对订购产品基本要求的基础上，政府通过制定奖励条款等方式鼓励订购产品的创新。以美国1972年国家标准局制定的“技术激励实验计划”为例说明美国政府订购的一些具体操作条款。第一，如果供应商通过有效、新颖的设计降低了成本，并满足产品的性能标准，则可以和政府分享节约成本。第二，如果在不增加成本的前提下，供应商提供了比合同要求的性能更优越的产品，则给予奖励。第三，允许供应商向政府出售少量试用期的新产品，这有利于政府购买最终产品之前先试用并评价样机。

美国通过政府采购产品认证制度，保护本国企业并促进了本国高技术产业发展。其中以1992年美国能源部（DOE）和环保署（EPA）联合推出的“能源之星”计划最为典型，影响最大。“能源之星”计划旨在通过对高能效产品和建筑的认证和推广，来节省能源和保护环境。该计划不仅通过设置技术壁垒保护了本国市场，而且通过高标准促进了本国高技术产业发展。

该计划制定上主要有三个特点：一是覆盖范围广，包含了与能耗相关的商业设备、家用电器、办公室设备、照明产品、房屋建材产品5大类60小类终端产品；二是产品标准详细，不同小类的产品有不同的标准，并且要高于强制性的能效法规《美国能源节约计划》；三是该计划是非强制计划，且面向所有国家的企业，符合全球公共利益，吻合国际规则。

该计划在操作上有两个特点：其一，政府对该计划加大财政支持和宣传力度，使市场认可该计划认证产品。“能源之星”项目认证的运行经费全部来自财政拨款，2001年联邦财政支出3500万美元，2007年批准的财政拨款总额达5530万美元。美国各级政府和组织投入了大量经费用于“能源之星”的宣传推广，包括利用现金补贴、低息或无息贷款等手段，刺激普通消费者购买“能源之星”的认证产品。如2001年美国40个州级政府部门和公用事业单位共提供1.33亿美元开展现金补贴项目，鼓励用户购买经“能源之星”认证的节能电器和照明产品；居民购买“能源之星”认证的建筑物，银行可以提供抵押低息贷款。其二，美国的《政府采购法》明确规定联邦政府采购的耗能产品必须是“能源之星”认证或联邦能源管理办公室指定的节能产品。纽约、加利福尼亚、马萨诸塞等州都将“能源之星”的能效标准设定为州政府机构的采购标准。

第一，要进一步明确本国产品标准，并健全优先购买本国产品的制度体系。一是建议借鉴美国标准，并根据我国产业发展现状，确定本国产品标准。本国产品标准可满足以下三点：（1）中国境内制造标准，国内最终产品是中国境内开采、生产或制造的最终产品；（2）对高新技术产品，实行利润标准，即产品利润（销售收入减去成本后）要超过一定比例的销售收入，注意专利、技术等知识产权支出也属于成本；（3）对低附加值和一般原材料加工产品，实行成本核算标准，即在本国发生的成本要超过一定比例的总成本。二是细化购买国货的产品目录。这为加入GPA后，与GPA成员国谈判哪些产品需要对其开放做好准备。三是明确特定领域政府采购中本国产品的比例。对发展初期的高技术产业、公共产品和国际产品的采购，要根据需要扶持的程度分别确定20%-100%的本国产品购买比例。四是对本国产品的供应商制定价格优惠制度，但加入GPA后，该条款不能适用于GPA成员国。

第二，建议制定和实施政府采购中小企业产品的管理办法。中小企业是GPA可以保留的对象，所以可全方位制定政策促进其创新。一是根据合同金额明确中小企业的参与形式和购买中小企业产品的比例。对于小额合同，必须购买小企业产品；对于中等额度的合同，应将中小企业优先作为分包企业，并确定购买中小企业产品的比例；对于高额合同，则必须有中小企业作为分包企业，并明确比例。二是在本国产品价格优惠制度的基础上，为中小企业产品制定幅度更大的价格优惠。三是制定更加有利于中小企业参与的技术标准和产品标准。另外，可考虑成立专门机构为中小企业提供更有针对性的服务。

第三，进一步发挥政府首购和订购的作用。在我国确定的战略性新兴产业中，新一代信息技术与国家安全有关，节能环保、高端装备制造、新能源汽车、生物等与公共利益有关，GPA可例外保留与国家安全和公共利益相关的领域，所以战略新兴产业发展的初期，可以通过政府首购和订购从市场需求角度给予第一推动力。一是借鉴美国研发合同制的实施经验，我国中央政府机关和企业按照可预见的产业需求与科研单位（尤其是企业实验室）签订合同，从研发到产品全面订购。二是在政府订购的操作上，可以分阶段采购研发成果、样机和最终产品，可以奖励降低产品成本和提高产品标准的供应商，以更好地促进技术创新。

第四，制定符合国际规则的政府采购产品认证标准和制度。美国的“能源之星”计划与我国国家自主创新产品认定制度均是通过高标准的产品认证作为政府采购条件，来实现保护本国产业和支持科技创新，但二者的结果不尽相同。为此，我国需要借鉴美国的经验，建立符合国际规则的政府采购技术标准认证制度。一是通过认证而非认定制度表明政府对产品的推荐态度。二是认证制度要符合全球公共利益，即使用认证产品有助于解决全球公共问题。三是通过对不同种类的产品，制定符合我国产业和产品发展的标准，更好地保护本国产业。认证制度不能规定只面向本国企业，但是我国可以通过将产品种类尽量细分，再根据我国产品与国外产品的不同，针对每种产品制定细致的认证标准，实现对本国产业的有效保护。四是政府通过财政支持鼓励社会各界采购认证产品，加大其市场认可度。