摘要：创新券政策是目前欧洲国家采用的一项政府创新投入政策,其优势是有效带动中小企业创新，引导大学和科研院所为中小企业服务，提高政府研发资金的使用效率。本文认为我国具有实施创新券政策的需求和条件，建议我国“十二五”期间设立中小企业创新券专项基金，适时全面推开。

中小企业创新需求迫切，但经济实力和创新资源有限，实际上很少有创新活动，是创新中的“弱势群体”。因此，市场经济国家都把促进中小企业发展特别是中小企业创新，作为公共政策的重点。近年来，欧洲一些国家实施的创新券政策有效地带动了中小企业创新，值得借鉴。

1 创新券及其使用方法

创新券（innovation vouchers）政策是以中小企业创新需求为基础的一项政府创新投入政策。所谓创新券是针对本国中小企业经济实力不足、创新资源缺乏，大学和研发机构没有为中小企业服务的动力机制，而设计发行的一种“创新货币”。政府向企业发放创新券，企业用创新券向研发人员购买科研服务，科研服务人员持创新券到政府财政部门兑现。

2004年以来，欧洲的荷兰、意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、希腊、奥地利等国相继出台了创新券政策。荷兰作为最早实行创新券政策的国家，仅2008年至今已经发放了2万多张创新券。

1.1 创新券的类型

根据各国的不同情况和不同标准，创新券可以分为不同类型。

单一券和联合券。荷兰、爱尔兰等国采用这种分类。单一券又称小额券，用来解决单个中小企业商业发展的技术问题。爱尔兰一份单一券的价值是5000欧元，荷兰小额券的最高面值2500欧元。联合券又称大额券，用来解决若干企业关注的共性问题。爱尔兰联合券采取若干单一券联合使用的方式，最多可将10家公司的单一券合并起来构成联合券，最高价值可达50000欧元。荷兰大额券则针对一个较大型项目，各参加企业联合填写一张表格申请补助金，其最高价值也为50000欧元。

基本券与扩展券。丹麦等国采用这种分类。基本券与扩展券是根据项目性质和政府出资比例而划分的。基本券用于以研究为基础的商业发展项目，确保知识从研究阶段转移到中小企业，40%由国家出资。扩展券提供给较大型的研发合作项目，用于找到现有问题的新的解决方法，25%由国家出资。

一般券与专项券。瑞士等国采用这种分类。一般券面向所有技术领域，专项券面向特定的技术领域。2009年瑞士创新促进机构（CTI） 〔1〕 推出中小企业创新券，面向所有技术领域，每张创新券7500瑞士法郎。之后，鉴于企业的积极反应，为促进本国清洁技术发展，2010年，进一步推出了两个系列的创新券，第一个系列延续过去面向所有技术领域的形式，且面值保持不变；第二个系列则采用专项券的方式，专门给“清洁技术”领域的项目申请。

1.2 创新券的申报流程

申请资格。创新券是专门针对中小企业设立的，申请主体必须是中小企业，即雇员少于50人的企业。承接创新券项目的科研机构和大学一般仅限于公共或准公共科研机构与大学，以及一些大公司的研发机构。

申请方式。中小企业不需提供研究问题的详细项目计划，只需到指定网站填写申请表格，通过电子邮件提交管理部门审核。

管理部门。创新券的管理一般由主管创新的部门或非营利机构负责。荷兰由荷兰政府经济事务部下属的创新与可持续发展局负责，瑞士由瑞士创新促进机构(CTI)实施。

派发规则。创新券一般按照先到先得或随机方式分配。荷兰第一轮创新券的派发是在申请首日递交表格的1044家企业中随机分派，类似抽奖或北京市汽车摇号机制。

报销规定。完成科技服务后，科研机构凭券及相关材料到财政部门兑现。相关材料包括项目活动基本信息，项目支出情况等。项目活动基本信息包括公司名称、提供服务的大学与科研机构名称、项目开始时间、执行期、项目联系学院、部门及提供的项目活动总结；项目相关支出材料包括国内外差旅费、材料费及其他必要的附件。

2 创新券的优势

创新券政策的实施，到现在只有五、六年的时间，但效果较好，初步显现了这项政策的优势。创新券设立之初，提供创新服务的机构主要是公共科研服务机构。随着实施的深入，提供服务的领域和机构逐步扩展。荷兰在通过三轮试验后，实施领域已由工业向其他行业拓展，研究机构的选择范围也由公共科研机构放宽到准公共研究机构及一些有研究能力的大企业。创新券的优势主要体现在以下几方面。

2.1 发挥公共科技投入对中小企业创新的带动作用

在市场经济条件下，中小企业在公平竞争中往往面临不公平的结果，完全靠市场无法解决创新资源的合理配置问题。中小企业是国民经济的基础，不仅解决了国家大部分就业，而且是国家创新能力的支撑。这就要求政府财政资金投入鲜明地体现公共性，不仅关注大企业、大项目，更要关注量大面广的中小企业，在市场失灵的地方促进中小企业创新。创新券政策较好地发挥了政府公共投入对对中小企业创新的带动作用。

我国是发展中国家，长期以来实行的是追赶型的政策，主要是集中财力、物力、人力解决“重点跨越问题”，这是完全必要的，也是非常有效的。但随着市场经济体制的建立和国力的增强，要注意从追赶型的特殊政策向创新券这种普惠型的公共政策转变，防止损害公平的竞争和垄断，解决自主创新中的“两极分化”问题。

2.2 引导大学、科研院所为中小企业服务

通过创新券政策，政府为中小企业降低了创新投入成本，为大学和科研院所增加了技术服务收益；而且在中小企业和大学、科研院所之间搭建了市场之桥，极大地调动了大学和科研院所服务企业的积极性。爱尔兰国家工艺设计学院为了吸引持券企业向该学院寻求合作，对创新券的具体使用给出更多优惠，提出企业可以通过若干接续性的创新券，获得大学为企业提供的持续改进方案。并在网上向企业展示其可以提供创新服务的具体领域，为中小企业寻求服务提供详细信息。荷兰代夫特科技大学、爱因霍芬科技大学则宣布，将为企业提供创新券面值一倍以上的科技服务。科研人员主动与企业联系，到生产一线寻找科研课题，并把科研资源导入企业创新活动。中小企业与大学、科研院所的关系由之前的求之不得，转变为大学和科研院所的主动推介与服务。

2.3 提高政府研发资金的使用效率

凡是创新券支持的项目，都是企业急需的开发与咨询、规划与评估、测试与认证等内容；项目实施的结果，都给企业带来了新技术和高附加值。这种研发，项目从用户需求中来，研究在企业生产中，不产生闲置的科研成果，更不存在成果产业化问题，这就从根本上消除了所谓科技成果转化问题，最大程度发挥了研发资金的使用效率。

创新券的投入和使用方式，使资金只能购买创新服务，避免了公共科技投入的流失；创新券在规定时间内如未使用，对公共科技投入不造成任何财务上的浪费；而且引导扩大了社会投资，增加了企业和大学、科研院所的创新收益，成倍放大了公共科技投入的效能。

3 我国具备设立创新券的条件

我国中小企业数4000多万，占全国企业总数的99%，是国民经济的基本力量。但由于中小企业自身的经济能力、科研水平所限，大多数中小企业没有研发机构，对科技成果需求迫切但吸收能力有限。传统领域中小企业创新能力不足问题更是突出。中小企业转变增长方式、实现创新驱动，迫切需要公共政策支持。

我国对中小企业创新的资助目前基本上集中在对科技型中小企业的技术创新活动的支持，支持方式主要以无偿资助、贷款贴息、资本金投入等方式开展。对数量众多的广大中小企业，特别是传统行业中小企业，还缺少有针对性的创新投入政策。创新券政策不失为一种好的选择。

当前，我国已经具备了实行创新券政策的良好条件。

3.1 我国已经拥有世界最丰富的科技人力资源

丰富的科技人力资源为实行创新券政策提供了充分的人才基础。2010年，我国科技人力资源总量达到5700万人，本科及以上学历科技人力资源总量达到2500万人，研发人员超过255万人年全时当量，三项指标均超过美国，位居世界第一位。出国留学人员是重要的人力资源，截至2010年年底，以留学身份出国在外的留学人员超过127万人，我国已经成为世界上最大的留学生生源国。

在校本专科及以上学生是潜在人力资源。2010年，我国普通本专科在校生2232万人，在学研究生154万人。

3.2 我国已经拥有众多的研发机构和科技中介机构

众多的大学、科研院所为实行创新券政策提供了系统的组织基础。2010年，我国有高等学校2538个，科研机构3696个，大中型工业企业研发机构16717个。

截至2010年年底，我国已成立技术交易服务机构2万余家，生产力促进中心2032家，国家级技术转移示范机构134家，国家级科技企业孵化器346家。

3.3 我国已经拥有数量庞大的科技成果

大量的科技成果为实行创新券政策提供了深厚的技术基础。2010年，我国专利授权81.5万件，本国人发明专利授权量进入世界前三位；PCT专利达1.2万件，上升到世界第4位。2010年，我国科技论文被SCI数据库收录近13万篇，上升至世界第二位。

许多领域都取得重大突破。2010年，国家主体性计划实施12610项。取得重大科技成果42108项，国家级科技奖励356项。

3.4 我国已经具有充裕的公共财力

充裕的财力为实行创新券政策提供了坚实的经济基础。我国已经超过日本成为世界第二大经济体，2011年，在已公布数据的29个省份中，有23个省市的地方总产值过万亿，约占全国的2/3，而广东则达到5.3万亿。全国财政收入超过10万亿。“十一五”期间，我国财政科技投入保持了年均25%以上的增长幅度，2010年，中央和地方财政科技拨款分别超过2000亿，全社会研发经费达到7063亿。

4 关于我国实施创新券的政策建议

建议我国“十二五”期间实行创新券政策，先开展试点，在总结经验的基础上全面推行。

4.1 设立创新券专项基金

创新券专项基金资助所有类型中小企业的创新活动。国家基金来源于中央财政专项；地方基金来源于各省市区财政专项。基金结构以地方基金为主。

在制度设计上注重地方资金与中央资金的配合，中央财政更多地是起到资金的引导作用，大量资金由地方通过多种方式筹集。在创新券类型上，中央资金可以以联合券、扩展券为主，地方资金则可以覆盖全部券型。在创新券的使用上，各地可以根据实际情况，采取更灵活、更丰富的方式。

4.2 国家创新主管部门牵头组织

根据国际经验，该项工作均由国家科技或创新主管部门牵头组织。创新券的实施欧洲虽然已有相对成熟的经验，但我国中小企业群体大、情况复杂、区域差异明显、技术承接能力弱，需要进行本地化设计，就资金支持规模、支持对象、支持方式、创新券形式、面值及资金筹措渠道等问题提出系统方案。

4.3 充分发挥科技服务机构的功能

我国中小企业量大面广，单纯依靠政府的服务不能满足千差万别的企业需求。必须大力发展创新服务业，充分发挥创新服务机构的功能，依托科技园、孵化器、各类生产力促进中心等创新服务机构实施创新券政策，由创新服务机构具体运作创新券基金，参与创新券设计、申请、审核、派发、评估、监管等全过程。

4.4 在中小企业密集、创新服务业发达地区先行试点

“十二五”前两年，可以在我国东部地区选择经济发展条件较好、中小企业市场化程度较高、企业较密集的省份，或创新服务业比较发达的地区先行试点，如广东、浙江等。在试行1-2年的基础上，对创新券政策进行评估、调整、完善，争取“十二五”末在全国铺开。